sabato, Ottobre 19

UNRWA: un futuro a rischio? L’azione a sostegno dell’Agenzia per i rifugiati palestinesi trova nell’Italia un solido appoggio. Non mancano ripensamenti da parte dei singoli Paesi europei e criticità di natura non solo finanziaria. Intervista ad Alberto Tonini, Docente di Storia delle Relazioni internazionali all’Università di Firenze

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Sospesa, da un lato, tra la situazione di milioni di persone e la vocazione umanitaria che ne fondano la ragion d’essere e, dall’altro, il saldo politico dei contributi stanziati a suo sostegno, l’Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei rifugiati palestinesi nel Vicino Oriente (siglata nell’acronimo ‘UNRWA’ – ‘United Nations Relief and Work Agency’) soffre di una crisi senza precedenti.

In seguito alla decisione da parte degli Stati Uniti (storico donatore, insieme all’Unione europea e ad alcuni Paesi del Golfo come l’Arabia Saudita, oggi in parziale ritirata) di interrompere i finanziamenti, si prevedono pesantissime conseguenze sull’intero sistema di aiuti e di assistenza. Solo nel 2017, gli USA hanno contribuito per circa 360 milioni di dollari (su una media di 350 dal 2010), mentre a inizio anno il Dipartimento di Stato ne ha sbloccati 65.

Nata al volgere del primo conflitto arabo-israeliano (Risoluzione dell’Assemblea generale n. 302, 8 dicembre 1949) come soggetto gestore di un programma provvisorio di aiuto, UNRWA avrebbe avuto – negli intenti -vita breve, mirando ad assistere i profughi e gli sfollati fintanto che non si fosse risolta definitivamente la questione palestinese.  L’Agenzia, che iniziò la sua attività nel maggio 1950 e che ha visto, da allora, rinnovare il proprio mandato (attualmente esteso al 30 giugno 2020), opera in favore di 5,13 milioni di palestinesi registrati in 5 realtà territoriali: Libano, Siria, Giordania, Cisgiordania e Striscia di Gaza.  Le attività svolte da UNRWA vanno dall’assistenza medica e umanitaria all’istruzione e alla formazione professionale, dalla creazione di posti di lavoro alla costruzione di infrastrutture essenziali. Per fare un esempio, nella sola Striscia di Gaza, uno staff di 12.500 operatori UNRWA provvede ad assistere circa il 70% della popolazione (1,4 su 1,9 milioni di abitanti in totale) con 8 campi per rifugiati, 267 strutture scolastiche (per un totale di oltre 262.000 studenti), 21 centri di assistenza sanitaria e 16 uffici adibiti al servizio sociale e di soccorso, 12 centri per la distribuzione dei viveri e 3 uffici per la promozione della microfinanza.

L’approccio alla protezione adottato dall’Agenzia, consolidato all’interno della Strategia di medio termine 2016-2021, è definito ‘olistico’ in quanto integra tra loro la dimensione interna’, relativa all’erogazione dei servizi per i rifugiati, con il rispetto delle loro prerogative e dei diritti derivanti dalla loro speciale condizione e riconosciuti dall’ordinamento internazionale (mediante responsabilizzazione diffusa, attività di advocacy,  denunce e rapporti scritti in materia di violenze e abusi subiti, soprattutto dai soggetti più vulnerabili).

Sul terreno, ossia nei singoli contesti dei Paesi ‘ospitanti’, il confine tra protezione e isolamento corre il rischio costante di assottigliarsi, prendendo forma nei contorni dei campi e delle aree occupate. Dopo decenni di stratificazione sociale, alla quarta o quinta generazione, i ‘profughi’ sono persone nate in quegli spazi e che continuano a non vedersi riconosciuto lo status di cittadino – con l’eccezione, motivo in sé di criticità irrisolte, della Giordania.

Oggetto dell’attuale dibattito parlamentare, la presenza contributiva italiana (3,5 milioni di euro in più, stanziati in settembre per programmi di assistenza nella Striscia di Gaza e in Libano) si colloca a sostegno delle criticità finanziarie dell’Agenzia, soprattutto a seguito del blocco dei finanziamenti da parte degli USA. Proprio qui compare il nodo ‘interpretativo’fatto proprio in senso restrittivo dagli USA –  sull’estensione o meno dello status di rifugiato ai discendenti dei palestinesi in fuga dai conflitti compresi tra il 1948 e la Guerra dei Sei giorni (1967). Trattandosi di un conflitto tuttora irrisolto, verrebbe da chiedersi come si può giuridicamente limitare a un periodo o a un numero di generazioni la definizione di ‘profugo palestinese’ se non scindendola dallo stesso status di rifugiato.  

In una interpellanza urgente del 19 ottobre, rivolta dalla Deputata Yana Chiara Ehm (M5S) al Ministro degli Esteri, per «definire un piano straordinario di finanziamenti» a UNRWA «e per facilitare il processo di pace arabo-israeliano», è scritto che alla base del taglio finanziario da destinare all’Agenzia ONU «ci sarebbe la contestazione all’UNRWA dell’esatto numero dei profughi palestinesi (…). Secondo l’Agenzia delle Nazioni Unite hanno diritto allo status di ‘rifugiato’ anche i discendenti degli allora rifugiati palestinesi in seguito al conflitto, mentre gli USA contestano questa interpretazione». La mossa politica dell’Amministrazione Trump, oltre che in un colpo inferto all’Autorità Nazionale Palestinese, si tradurrebbe così in una critica aperta a UNRWA sulle sue attuali ragioni costitutive, in quanto funzionerebbe – nella visione esternata dal Governo statunitense – da ‘moltiplicatore di profughi’ a danno dello stesso processo di pace.

Per l’Italia, nel 2017 14° tra i primi 20 Paesi donatori e che, già a marzo 2018, aveva contribuito con 2 milioni di euro all’attuazione di programmi di formazione professionale e a tutela dell’equità di genere nelle scuole – rispettivamente nella Striscia di Gaza e in Cisgiordania -, la questione ha a che fare con un recupero di rilievo in politica estera quale attore di stabilità regionale e promotore del rispetto dei diritti umani nel mondo.

In un momento in cui la politica estera appare per più aspetti disertata dal dibattito pubblico nazionale, il ruolo dell’Italia in seno all’ONU – ruolo che, in una linea continua con il passato, è difficile mettere in discussione – è stato richiamato, non senza frizioni, in materia di governance del fenomeno migratorio dall’Alto Commissario per i Diritti umani, Michelle Bachelet, a un mese dall’elezione del Paese tra i membri dello Human Rights Council.

Nondimeno, una posizione rilevante rispetto all’UNRWA in veste di donatore richiede una lettura in prospettiva, utile a rilevare elementi che restituiscono all’azione italiana una maggiore trasparenza rispetto ad attori ben più ‘potenti’ dello scacchiere internazionale.

Ne parliamo con Alberto Tonini, Professore associato di Storia delle Relazioni internazionali presso il Dipartimento di Scienze politiche e sociali dell’Università di Firenze.

Professor Tonini, con riferimento specifico all’UNRWA e al forte nesso esistente tra sostegno politico e funzione contributiva a favore dell’Agenzia, in un Suo studio pubblicato nel 2006, oltre ad offrire una ricostruzione storica del periodo compreso tra la creazione dell’UNRWA e gli anni ’90, Lei analizza il ruolo dei Paesi donatori secondo un approccio comparativo basato su 3 casi: Regno Unito, Francia e Italia.

Considerando che si parla poco di questa organizzazione, quali differenze emergono tra i Paesi donatori oggetto della Sua indagine e come si può leggere la presenza italiana dopo la recente uscita di un donatore di riferimento come gli Stati Uniti?

Nel corso del tempo, l’Italia ha gradualmente incrementato in modo significativo il suo contributo come donatore dell’agenzia UNRWA. A partire dagli anni ’70 e – in misura ancora maggiore – negli anni ’80, ha cercato di ritagliarsi un ruolo importante a livello di politica mediterranea mediorientale, avviando relazioni con vari Governi del mondo arabo nonché con l’Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP), al tempo guidata da Arafat.

In questo quadro, e in questa azione di politica estera, rientrava anche un maggior ruolo dell’Italia nella contribuzione annuale. È importante sottolineare che i contributi a UNRWA non fanno parte del normale budget della Nazioni Unite, a cui tutti i Governi sono chiamati a contribuire su base proporzionale, ma sono decisi annualmente e su base volontaria da ogni singolo Governo. Ciò comporta che il fatto di sostenere o meno l’Agenzia, e la misura corrispondente del sostegno, sono una scelta politica.

Per evidenti ragioni evidentemente di politica estera, lo Stato italiano fa crescere le sue donazioni negli anni ’80, che in parte coincidono anche con gli anni in cui la carica di Commissario generale di UNRWA (oggi Filippo Grandi) è ricoperta dall’Ambasciatore Giorgio Giacomelli (1930-2017). La presenza di quest’ultimo alla fine degli anni ‘80 ha significato un’attenzione e un interesse particolarmente accentuati da parte italiana nei confronti di UNRWA.  La Gran Bretagna rappresenta, invece, un sostenitore storico fin dall’inizio, ma non si registrano grosse oscillazioni: vi è una sostanziale tendenza, da parte del Regno Unito, a confermare anno per anno il proprio contributo, a differenza del Governo di Parigi, più incline a seguire le oscillazioni della sua politica mediterranea mediorientale.

Quali sono gli altri attori determinanti a livello internazionale?

Quanto detto finora dovrà essere inserito nel quadro più ampio dell’Unione Europea: a onor del vero, i contributi dei singoli Governi sono progressivamente diventati meno rilevanti e meno visibili a fronte dell’onere assunto da Bruxelles. Il partenariato tra UE e UNRWA risale al 1971 e da allora il sostegno della prima è stato essenziale. All’UE si sono poi affiancati, a partire dagli anni ’70, alcuni Paesi arabi ricchi di petrolio: un modo, da parte loro, di manifestare la propria solidarietà verso la popolazione palestinese. Anche qui, ovviamente, esistono distinzioni e considerazioni di natura politica, poiché non tutti gli Stati di quell’area hanno prestato il fianco alla causa dei rifugiati palestinesi: non c’era – e non c’è mai stato – un fronte unico e compatto all’interno del mondo arabo, neanche per quanto riguarda il sostegno a UNRWA.

L’assenza di sostegno o le potenziali successive defezioni potrebbero comprometterne il futuro funzionamento?

È chiaro che, nel clima internazionale che oggi si respira intorno alle Nazioni Unite e alle varie Agenzie dell’ONU, sussiste un timore per le Agenzie minori che, come UNRWA, raccolgono contributi su base volontaria: questo clima negativo potrebbe danneggiarle in misura maggiore rispetto ad altre azioni dell’ONU. Sappiamo bene ciò che l’attuale Amministrazione degli Stati Uniti pensa e non manca di esternare riguardo alle azioni multilaterali così come a tutto ciò che ruota intorno alle Nazioni Unite. Non è difficile prevedere che anche UNRWA possa, in qualche modo, uscire penalizzata da un’apparentemente diffusa tendenza a ritirarsi, a sottrarsi, da parte di alcuni importanti Governi.

A quali Paesi si riferisce?

Non soltanto il Governo degli Stati Uniti, ma anche la Russia di Putin e la Turchia manifestano la loro perplessità. È difficile fare previsioni; tuttavia, se guardiamo al contesto generale, è probabile che UNRWA, così come UNESCO, UNICEF o anche FAO, possano avere qualche difficoltà a raccogliere contributi nei prossimi anni.

L’importanza del contributo italiano si inscrive in un processo non scontato di recupero del rilievo nazionale in politica estera come attore di stabilità regionale: quanto può significare l’appoggio a UNRWA, considerando anche la recente elezione nel Consiglio per i Diritti Umani delle Nazioni Unite?

Un limite proprio all’Agenzia, dal punto di vista dei Governi nazionali, è dato dal fatto che le donazioni che percepisce non sono tracciabili e non risultano troppo visibili. UNRWA opera attraverso una serie di importanti azioni ed attività a sostegno dei rifugiati palestinesi, azioni e attività che stentano ad apparire sui media e a ottenere spazio nel dibattito pubblico a livello internazionale.

Quindi, ammesso e non concesso che l’Italia intenda ritagliarsi un ruolo di maggiore visibilità sullo scenario internazionale, non è detto che ciò comporti un incremento automatico dei contributi a UNRWA.

Per quale ragione?

Per i motivi sopra accennati: i contributi non sono tracciabili e non è facile pubblicizzare il ‘prodotto’ del proprio contributo.  L’Agenzia ha un bilancio unitario, il contributo dei singoli Governi è inserito nel bilancio e solo in alcuni rari casi esso potrà essere finalizzato. Certo, un Governo nazionale può stanziare una somma per UNRWA a condizione di vincolare i soldi a un’attività o un intervento specifici (ad esempio la fornitura di cibo o farmaci a una struttura, la costruzione di un ambulatorio o di una scuola materna, un programma di istruzione e formazione professionale). Tuttavia quella non è la norma, ma l’eccezione.

Se l’Italia è alla ricerca un maggior ruolo e visibilità, può darsi che scelga altre strade, altri canali. Ma qui siamo nel campo delle ipotesi.

 

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