sabato, Settembre 21

Una comparazione fra Costituzioni

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I caratteri distintivi della Costituzione italiana rispetto a quelle anglosassoni riguardano sia la composizione delle Camere sia la rigidità data dalla forma scritta. La Costituzione è stata scritta e pensata dai singoli membri della Assemblea costituente, in un clima di compromesso tra le diverse fazioni ideologico e in ossequio ai principi costitutivi della dignità umana.

Utilizzando come parametro principale e comune denominatore il modello costituzionale italiano grazie alle interviste con Stelio Mangiameli, docente ordinario di Diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Teramo e Direttore dell’Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie ‘Massimo Severo Giannini’ del Consiglio Nazionale delle Ricerche (ISSiRFA – CNR), Massimo Siclari, docente di diritto costituzionale presso l’Università degli Studi ‘Roma Tre’ e Giulio Enea Vigevani, docente di diritto costituzionale presso l’Università Statale Bicocca di Milano, abbiamo cercato di raffrontare i diversi modelli costituzionali europei, con particolare riguardo a quello tedesco e spagnolo, dove si evince un’architettura strutturale ancora più complessa rispetto a quella italiana che rende difficile persino avviare qualsiasi procedimento di revisione costituzionale.
Il primo aspetto importante che emerge dalle interviste è la distinzione tra il carattere scritto che conferisce un carattere istituzionale unico e fondamentale alla Costituzione italiana, e quello convenzionale delle costituzioni non scritte, come quella britannica, caratterizzata per lo più da usi, consuetudini e prassi interpretative sparse nel tempo e non confluenti nella unitarietà di un testo scritto; che la costituzione britannica derivi per lo più da una serie di abitudini normative consolidatesi nel tempo non vuol dire affatto che essa sia meno rigida di quella italiana.
Al contrario, il sistema costituzionale britannico è molto più rigido, e la sua ‘atipicità’ rende difficile un confronto con gli altri modelli europei.
D’altro canto, la difficoltà in Italia non sarebbe correlata alla complessità nell’avviare un procedimento di revisione costituzionale che, anzi, nel nostro paese è una procedura molto più semplice rispetto agli Stati Uniti e al Canada e, ribadiamo, rispetto a molte costituzioni scritte europee; come accade in Germania e in Spagna dove modificare la Costituzione è un’impresa ardua.

Entriamo nel merito di possibili analogie e, soprattutto, delle differenze che scaturiscono dalle diverse comparazioni, con particolare riferimento all’attualità storica, cercando di far emergere quali sono i risvolti politico-istituzionali della più o meno marcata difficoltà nel portare a termine le riforme in Italia.

Stelio Mangiameli, professore ordinario di Diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Teramo e Direttore dell’Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie ‘Massimo Severo Giannini’ del Consiglio Nazionale delle Ricerche (ISSiRFA – CNR). È direttore responsabile della rivista ‘Teoria del diritto e dello Stato‘ (Roma). Fa parte del Comitato scientifico della rivista ‘Giurisprudenza Costituzionale‘ (Milano). Fa parte del Comitato di direzione della ‘Rivista di Diritto Costituzionale‘ (Torino). Fa parte del Comitato scientifico della ‘Revista de Derecho Constitucional Europeo‘ (Granata).

Prof. Mangiameli, perché in Italia è così difficile avviare una procedura di revisione costituzionale?

E’ normale che la procedura di revisione costituzionale sia più complessa della procedura legislativa ordinaria con cui si deliberano le leggi. La modifica della Costituzione è circondata di particolari garanzie che sono state poste a tutela dei diritti dei cittadini nei confronti del potere politico. Anche le modifiche delle norme sull’ordinamento della Repubblica contenute nella Carta – per intenderci quelle che riguardano il Parlamento, il Presidente della Repubblica, la magistratura, le Regioni e la Corte costituzionale – vanno ponderate attentamente. Non si tratta di mere norme organizzative di uffici, ma dell’architettura costituzionale della Repubblica e la sua modifica si ripercuote direttamente sui diritti e sulla democrazia.

E’ corretto ritenere che esistono paesi in cui le riforme costituzionali siano più complicate rispetto a quelle italiane?

Ad esempio in Germania le maggioranze che hanno approvato la riforma costituzionale in Italia non sarebbero state sufficienti a modificare la Costituzione tedesca. Infatti, l’art. 79 della Grundgesetz prevede che la revisione costituzionale sia deliberata dai due terzi di ciascuna Camera parlamentare. Tuttavia, non credo che se si possa dire che in altri paesi le riforme costituzionali siano più complicate che da noi; dipende dal dialogo politico tra i partiti che siedono in Parlamento. Certo è che lì dove la Costituzione segue un procedimento differenziato di revisione – che può variare da paese a paese – si vogliono conservare le garanzie conquistate, a volte, dopo periodi di dittatura; come nel caso dell’Italia e della Germania, oppure della Spagna, del Portogallo e della Grecia.

Quali sono gli elementi che rendono differente gli interventi costituzionali nei Paesi oltreoceano, Stati Uniti e Canada?

Gli Stati Uniti e il Canada sono due Stati federali di antica tradizione, in particolare il primo la cui Costituzione risale al 1787. Inoltre, la Costituzione statunitense non è stata modificata nel testo originariamente approvato, ma semplicemente sono stati approvati degli emendamenti che vanno interpretati in connessione al testo originario. Gli emendamenti approvati sono stati 27, dal 1791 ad oggi, i primi dieci nel 1791 e costituiscono il Bill of Rights statunitense. Come si vede la costituzione è stata emendata pochissime volte e in genere si è trattato di aggiunte. Nel caso canadese la Costituzione del 1867 ha avuto un’importante modifica con la legge costituzionale del 1982. Con questa riforma nell’ordinamento costituzionale canadese è stato introdotto Canadian Charter of Rights and Freedoms e altre disposizioni, inclusa la procedura per la revisione della Costituzione del Canada. Anche in questo caso, perciò, possiamo parlare di una grande stabilità costituzionale, come è nella tradizione anglosassone, nonostante – o proprio perché – il modello costituzionale originario, quello inglese, si fondi su una costituzione non scritta, ma formatasi in via consuetudinaria e, per quanto tecnicamente quella inglese sia considerata una ‘costituzione flessibile’, che ammette deroghe approvate con legge ordinaria, in realtà essa vige immutata e rispettata da molti secoli; semmai è stata incrementata da successive consuetudini, ma non a discapito delle precedenti.
Quanto alle procedure di revisione costituzionale negli Stati considerati: Stati Uniti e Canada, il loro carattere federale incide profondamente nel procedimento costituzionale, richiedendo non solo le deliberazioni delle Camere parlamentari, con maggioranze speciali (due terzi), ma anche l’assenso, la ratifica, degli Stati membri, in genere di una certa percentuale di questi: negli Stati Uniti tre quarti (38 Stati) e in Canada due terzi delle Province (è questo il nome delle entità che costituiscono lo Stato federale in Canada) che devono raggiungere almeno il 50% della popolazione di tutte le province. In entrambi i casi si tratta di atti di ratifica dei rispettivi parlamenti degli Stati membri e delle Province.

Perché in Italia è così difficile portare a termine una procedura di revisione costituzionale e perché è costantemente ostacolata da divisioni partitiche?

Differentemente da quanto accade negli altri Paesi la revisione costituzionale in Italia, almeno nel caso del 2001, del 2006 e in quello attuale, non è preceduta da un consenso ampio e risulta approvata solo da un partito o da alcuni settori di diversi partiti. Questo vuol dire che le riforme costituzionali non sono, come dovrebbero essere, dei momenti di unità maggiore, ma momenti di grande divisione e di contrapposizione politica. La ragione di ciò risiede nella circostanza che la modifica costituzionale è entrata, per responsabilità dei partiti, nell’ambito della convenienza politica; cioè è stata desacralizzata e i diritti dei cittadini e la democrazia sono alla mercé delle forze politiche singolarmente considerate. Negli altri Stati, anche in ragione delle particolari maggioranze e dei procedimenti richiesti, invece, la Costituzione ha conservato il carattere della ‘regola’ delle regole che può essere modificata solo con un ampio consenso.

Accade che in questi procedimenti possano esservi interessi particolari di alcune lobby?

Questo è difficile da dimostrare, anche se non si può escludere che vi siano forze particolari, oltre ai partiti politici che giocano la partita necessariamente a viso aperto, che si muovono nell’ombra per modificare le regole del gioco democratico o l’architettura istituzionale della Repubblica. Qualche elemento in questo senso è stato spesso adombrato nel dibattito pubblico e sui media, ma non è mai stato adeguatamente approfondito.

Quali sono i problemi che nel nostro paese subentrano all’approvazione delle riforme costituzionali?

Sono i problemi dell’attuazione, ma questo problema in Italia esiste anche per le riforme approvate con legge ordinaria. Molte volte si cambiano le leggi, ma queste stentano a produrre i loro effetti e questo – per quanto possa sembrare paradossale – accade ancor di più con le riforme costituzionali. Noi stiamo cambiando nuovamente il Titolo V sulle regioni, senza avere di fatto applicato la riforma del 2001. La mancata attuazione delle leggi e della Costituzione è il sintomo più evidente di una mediocre qualità del governo e dell’amministrazione.

Perché alla semplicità formale di principi enunciati nelle norme costituzionali in una forma scritta lineare, non corrisponde una altrettanta semplicità materiale, e perché tali principi sono costantemente violati nell’applicazione concreta alla vita dei cittadini?

Allora, le norme costituzionali si differenziano da quelle legislative, in genere, per la loro densità valoriale: sono scritte in modo semplice e sono caratterizzate da frasi brevi, ma i contenuti che riescono ad esprimere sono tanti e particolarmente complessi. Questa caratteristica in genere consente alle norme costituzionali di durare nel tempo, a volte, per secoli, senza logorarsi. Questa caratteristica, però, pone particolari problemi dell’applicazione concreta, in quanto richiedono una forte interiorizzazione. In genere il diritto richiede una interiorizzazione, sebbene lo si consideri solo formalmente, ma questo elemento è particolarmente significativo nel caso delle norme costituzionali e si realizza nel tempo attraverso ripetute e conformi applicazioni. In Italia anche qui si pongono dei problemi, proprio per l’uso contingente e politico che si fa della Costituzione.

In definitiva, la soluzione dei problemi del nostro Paese può essere rappresentata davvero dalla modifica del Senato della Repubblica e del Titolo V (abolizione delle province e riduzione dei poteri delle Regioni)?

Non credo proprio; anzi, se la riforma viene approvata così come risulta dalla votazione alla Camera, la partita è destinata a complicarsi, ma la spiegazione di ciò richiederebbe un’altra intervista.

Massimo Siclari, professore di diritto costituzionale, Istituzioni di diritto pubblico, Diritto costituzionale e Giustizia costituzionale presso l’Università degli Studi ‘Roma Tre’. Ha contribuito alla costituzione ed al funzionamento del Dottorato di ricerca in Discipline giuridiche pubblicistiche in ‘Tutela dei diritti fondamentali’ nonché del Dottorato di ricerca in Diritto costituzionale e diritto costituzionale europeo. E’ stato Preside Vicario della Facoltà di Scienze politiche (2008/2013) e Consigliere di amministrazione dell’Università degli Studi Roma Tre (2010/2013) . Fa parte del Collegio dei docenti del Dottorato in Scienze politiche.

Prof. Siclari, perché in Italia, è così difficile portare a termine una procedura di revisione costituzionale?

Non è poi così difficile: consideri che, dopo l’approvazione della Costituzione repubblicana nel 1947, sono state approvate almeno diciassette leggi costituzionali, che hanno modificato, integrato o abrogato il testo di oltre trenta articoli del testo originario. Un’altra legge costituzionale, approvata dal Parlamento nel 2005, è stata bocciata dal referendum popolare nel giugno 2006. Le difficoltà le incontrano ipotesi di riforma che non trovano condivisione da parte delle forze politiche. D’altronde, la ragione del procedimento aggravato previsto dall’art. 138 della Costituzione per la sua revisione sta proprio nella necessità di introdurre modifiche costituzionali solo quando siano ampiamente condivise da parte delle forze politiche ed, eventualmente, anche dagli elettori.

È corretto ritenere che negli altri paesi le riforme costituzionali sono più complicate?

Si e le faccio qualche esempio. Negli Stati Uniti la Costituzione – in vigore dal 1787 – può essere ‘emendata’ solo con il voto favorevole della maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti dei due rami del Congresso e con la ratifica dei tre quarti degli organi legislativi degli Stati membri. In oltre duecento anni di storia sono stati approvati solo poco più di venti emendamenti. In Belgio, se il Parlamento approva una riforma deve essere sciolto e le nuove Camere, una volta elette, devono riapprovarla perché possa entrare in vigore. Nonostante ciò, dal 1970 in poi, sono state approvate numerose leggi di revisione che hanno profondamente modificato l’assetto dei poteri di quel Paese. Simili procedimenti di revisione sono previsti anche in altri Stati europei. In Germania, in Francia, in Spagna, in Portogallo e, più in generale, in tutti gli ordinamenti democratici esistono procedimenti aggravati di revisione costituzionale, spesso più complessi di quello previsto dalla Costituzione italiana.

Si può effettuare una comparazione nel contenuto tra le Costituzioni scritte e quelle non scritte?

Si può effettuare a patto che si guardi ad aspetti comuni e pressoché omogenei dei rispettivi ordinamenti costituzionali.

Alcuni costituzionalisti ritengono che nel nostro ordinamento costituzionale vi sia qualche retaggio residuale dello Statuto Albertino, che rendono la Carta frutto di precetti ‘morali’ indiscutibilmente veri e inalienabili, ma troppo declamatori, pletorici e altisonanti. Qual è la sua prospettiva?

Non so a chi si riferisca né a quali articoli della carta fondamentale siano rivolte tali critiche. Piuttosto, alcune previsioni introdotte dalle leggi di revisione appaiono, talvolta, un po’ ridondanti, poco adatte ad un testo costituzionale.

Si riferisce alla revisione della seconda parte del testo costituzionale?
Si, anche perché le poche riforme relative alla parte prima approvate finora appaiono caratterizzate dalla stessa sobrietà delle previsioni contenute nel testo originario.

La soluzione allo sblocco delle riforme può essere rappresentata davvero dalla modifica del titolo V?

Di certo le autonomie territoriali, dopo alcune tristi vicende accadute nell’ultimo lustro, sono viste come fonti di sperpero di denaro pubblico e di inefficienza amministrativa. Credo che – come tutte le generalizzazioni – anche questa sia sbagliata e frutto di superficialità di analisi. Ma tant’è. Mi pare che in sede politica e nella opinione pubblica questo finisca per essere un presupposto unificante e potrebbe condurre all’approvazione delle modifiche proposte.

Leggendo il testo costituzionale ci si rende conto che gli articoli, quelli che sanciscono i diritti fondamentali e inalienabili, sono scritti in modo semplice, chiaro e comprensibile a tutti. Perché alla semplicità formale non corrisponde una altrettanta semplicità materiale? Mi spiego meglio, perché i precetti costituzionali essenziali sono costantemente violati nell’applicazione concreta alla vita dei cittadini?

Sulla chiarezza delle previsioni relative ai diritti fondamentali concordo con quanto ha detto, ma dissento sulla costante violazione dei diritti stessi. Credo che, soprattutto per quanto riguarda i diritti fondamentali, una generale attuazione costituzionale ci sia stata, pur se qualche volta in modo contraddittorio ed, in molti casi, anche tardivo. Inoltre, la sensibilità all’attuazione della Costituzione da parte dei giudici è andata via via incrementandosi, come dimostrano le frequenti richieste alla Corte costituzionale della cancellazione di norme legislative contrastanti con la Costituzione. Semmai registro un vero e proprio ‘scollamento’ tra previsioni costituzionali in tema di organizzazione dei poteri e loro pratica attuazione. Basti pensare al capovolgimento di ruoli tra Parlamento e Governo ci stiamo assistendo da anni.

Non vi è il rischio che in questo complicatissimo intreccio che dovrebbe garantire attraverso una prima e una seconda votazione una maggiore consapevolezza dei due rami del Parlamento, si favoriscano divisioni partitiche e interessi particolaristici? Per l’onere inverso della prova, si potrebbe asserire che uno snellimento del procedimento di revisione costituzionale potrebbe favorire proprio quei privilegi lobbistici che si vogliono scongiurare?

Le divisioni partitiche, a mio avviso, sono state enfatizzate e radicalizzate dal c.d. bipolarismo, che ha prodotto gravissime ed insanabili fratture nel sistema politico, non dalla procedura di revisione. Gli interessi particolaristici, possono essere più agevolmente perseguiti se non vi siano aggravi procedurali. Per quanto mi riguarda, da tempo, da quando è stato abbandonato il sistema elettorale proporzionale, sostengo la necessità di rendere più gravoso il procedimento di revisione della costituzione, così come è ritenuto opportuno da molti seri ed importanti studiosi di diritto costituzionale.

Giulio Enea Vigevani, professore associato di diritto costituzionale alla facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Milano-Bicocca e titolare dei corsi di Diritto Costituzionale e di Diritto dell’Informazione e della Comunicazione. È inoltre vicepresidente della Scuola di Dottorato di Ricerca in Scienze Giuridiche. Fa parte della redazione della rivista Quaderni Costituzionali, per la sezione Osservatorio sull’Unione Europea e fino al 2009 del gruppo italiano di esperti giuridici della European Union Agency for Fundamental Rights (FRALEX).

Prof. Vigevani, in Italia è difficile avviare e portare termine un procedimento di revisione costituzionale?

In realtà in Italia, rispetto ad altri ordinamenti quali gli Stati Uniti, il procedimento di revisione costituzionale non è particolarmente complesso. Nel corso della storia repubblicana vi sono state numerose modifiche alla Costituzione. Se consideriamo poi il periodo dal 1999 ad oggi, le leggi di revisione sono state di ampia portata. In ogni caso, il fallimento di alcuni tentativi organici di riforma delle istituzioni deriva assai più dalle divisioni del sistema politico italiano che dalla rigidità del procedimento. Il nostro sistema di revisione è anche più semplice rispetto a molti paesi europei, quali la Germania o la Spagna. In Spagna ad esempio per la revisione totale o di alcune parti particolarmente rilevanti della Costituzione, è previsto un procedimento così lungo e complesso da far ritenere che sia praticamente impercorribile. Negli Stati Uniti introdurre nuovi emendamenti è un’impresa quasi titanica: dopo i primi dieci emendamenti introdotti subito dopo l’entrata in vigore della Costituzione nel 1791, in più di duecento anni di storia ne sono stati approvati solo 17. La stabilità della Costituzione è peraltro un valore: sono le democrazie più fragile, come per molto tempo alcuni paesi dell’America latina, quelle in cui ogni nuovo presidente cambiava la Costituzione o una parte di essa a sua immagine. La stabilità è uno dei più grandi beni che caratterizza la nostra Costituzione. Il ché non significa immutabilità, ma che le modifiche devono essere ben ponderate e non devono far perdere al testo il suo equilibrio originario.

Cosa risponde alla controversia tra chi afferma che alcune delle sue parti andrebbero modificate perché sarebbero il frutto di retaggi retorici dello Statuto Albertino, e chi invece afferma che il testo è sacro e immodificabile perché contiene principi inalienabili?

La Costituzione è tutto fuorché un testo declamatorio, anzi la Costituzione italiana ha un linguaggio pulito, semplice ed essenziale. Il testo finale è stato rivisto da alcuni grandi linguisti come il latinista Concetto Marchese, per far sì che possa essere compresa – come diceva Togliatti – dal professore di diritto e in pari tempo dal pastore sardo, dall’operaio, dalla donna di casa. Sono semmai gli articoli introdotti più recentemente che hanno fatto perdere al testo quella chiarezza originaria, rendendolo più complesso e aggrovigliato. Mi riferisco, ad esempio, agli articoli 111 e 117, modificati nel 1999 e nel 2001 introducendo disposizioni assai poco comprensibili ai non addetti ai lavori. Tornando al tema dell’opportunità della revisione, occorre fare un’opportuna distinzione. Un conto è la prima parte che regge decisamente bene il tempo, un altro è la seconda parte, quella che regolamenta la divisione dei poteri (il bicameralismo, il regionalismo, il rapporto tra Governo e Parlamento, le istituzioni di garanzia, etc.). Su quest’ultima parte ritengo possibile una revisione, purché non vengano anche indirettamente inficiati i principi e i diritti contenuti nella prima parte. In altri termini, l’organizzazione dei poteri non deve essere tale da rendere più fragili e meno tutelati i diritti e le libertà dei cittadini. Ad esempio, una eccessiva concentrazione dei poteri o una limitazione dell’autonomia della magistratura finirebbero con il produrre una riduzione della garanzia dei diritti.

Una breve digressione, cosa pensa dell’attuale riforma della Giustizia proprio in merito alla responsabilità civile dei magistrati?

Il tema della responsabilità civile dei magistrati è tra i più difficili ed è impossibile avere certezze. È sicuramente giusto che in caso di grave negligenza del magistrato il cittadino venga risarcito del danno subito e i numeri dicono che finora non è sempre stato così. Tuttavia imporre un meccanismo di responsabilità civile a un magistrato potrebbe favorire l’intervento del potente di turno atto a condizionarne il giudizio. La legge approvata dal Parlamento pochi giorni fa mi sembra a prima lettura piuttosto prudente, cerca di garantire un equilibrio abbastanza saggio. A prima vista, non mi sembra pericolosa, ma bisognerà vederne il concreto funzionamento.

Torniamo al discorso sulle riforme costituzionali proprio in merito agli equilibri fra i poteri dello Stato. Qual è la sua posizione riguardo al Titolo V?

Le proposte di modifica del titolo V della seconda parte della Costituzione – quello relativo alle regioni e alle autonomie locali – mi trovano in linea di massima d’accordo. Certamente, quella all’esame delle Camere è una riforma per molti aspetti ‘centralista’, toglie alcune materie dalla competenza regionale e ridimensiona il potere delle regioni di fare le leggi, ma introduce un correttivo importante, ovvero rende il Senato un organo rappresentativo delle regioni. Del resto, la riforma iperregionalista del 2001 non ha dato buoni frutti e le amministrazioni regionali non hanno certo dato nel complesso una grande prova. L’idea di base, non certo folle, è che la perdita di podestà legislativa sia ricompensata dalla rappresentanza delle periferie al Senato.

Secondo lei è necessaria un maggiore aggravamento o una semplificazione del procedimento di revisione costituzionale?

Trattandosi di revisione costituzionale, il procedimento deve essere necessariamente lungo, il valore non è quello della velocità ma quello della riflessione più ampia possibile all’interno del Parlamento e nell’opinione pubblica. Alcune riforme costituzionali sono state realizzate in tempi relativamente brevi e non credo che l’esito sia stato brillantissimo. Mi riferisco ad esempio alla riforma del 2012 che ha modificato in particolare l’art. 81. si è fatto credere, complice l’opinione pubblica, che se non fosse stata introdotta la parità di bilancio in Costituzione, saremmo finiti come la Grecia. Col senno di poi, ci si è resi conto che quella modifica, forse, non ha prodotto i risultati auspicati ma ha reso eccessivamente rigida la procedura di bilancio. Per tornare al caso della riforma dell’art. 111 del 1999, se il procedimento è troppo semplice, si rischia di riempire la Costituzione di norme di dettaglio, che meglio stanno nei codici e nelle leggi. Si rischia di rendere il testo meno leggibile, togliendogli un po’ di ‘sacralità’.

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