lunedì, Settembre 21

UE: una strategia di sviluppo e protezione regionale L'Italia leader del Programma Nordafrica. L' intervista a Giuseppe Morgese, ricercatore di Diritto dell’Unione Europea dell’Università ‘Aldo Moro’ di Bari

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Nell’ ambito delle iniziative ‘esterne’ del sistema europeo comune di asilo troviamo un’iniziativa di approccio preventivo di protezione rivolta ai rifugiati: i programmi di sviluppo e protezione regionale dell’UE (PSPR), un esperimento politico ancora giovane, ancorché avviato nel 2005 dalla Commissione europea.   

Nel 2015 sono stati lanciati i Programmi per il Corno d’Africa, per il Sahel e il ‘Regional Development and Protection Programme (RDPP) for North Africa’, co-finanziato nella sua prima fase dall’ Italia, che ne è anche il Paese leader.  

Divisi in due componenti, ‘protezione e sviluppo’, queste iniziative sono volte a sviluppare efficienti sistemi nazionali di asilo nei paesi confinanti con il Paese di origine del richiedente o nei Paesi di transito, e a creare eque opportunità di crescita socio-economica, sia per i migranti che per la comunità che li ospita. Una strategia in contrasto con la ‘forma campo’, quella di immensi serbatoi umani nei quali non solo l’integrazione, ma una semplice prospettiva di vita appare impensabile.

Trattandosi di una creazione europea, alla quale i governi nazionali forniscono – nei limiti delle risorse disponibili – il proprio contributo sul campo, abbiamo chiesto a Giuseppe Morgese,  Ricercatore di Diritto dell’Unione Europea dell’Università ‘Aldo Moro’ di Bari ed esperto sul tema, di chiarire per noi le logiche che stanno alla base dell’incontro tra le due componenti citate, aprendo una riflessione sull’ incidenza che questi programmi possono avere sulle future politiche migratorie.

Dottor Morgese, considerando il Suo contributo alla ricerca sul tema, su quale policy si fondano e come si sono evoluti i Programmi di sviluppo e protezione regionale dell’UE ?

La logica dei Programmi può apparire quasi banale: spostare il più lontano possibile le domande dei richiedenti protezione dal territorio europeo. Volendo fare un paragone con il diritto ambientale, tra i principi che lo reggono troviamo quello della correzione del danno il più possibile vicino alla fonte. Chiaramente, qui non siamo in presenza di un ‘danno’, ma la logica è quella: più intervengo nelle regioni da cui provengono i richiedenti protezione, meno ne troverò a casa mia.

Rispetto al vasto universo delle migrazioni internazionali – considerando tutte le componenti, relative sia alla protezione che alla migrazione economica – è minima la percentuale che vediamo arrivare sul nostro territorio nazionale o in altri Stati europei (stando ai dati del Ministero dell’Interno, 181.436 arrivi via mare in Italia nel 2016; 119.369 nel 2017). Gli spostamenti che avvengono in maggioranza all’interno della stessa regione o dello stesso continente. La strategia personale è evidente: se ho prospettive vicino a casa, eviterò di allontanarmi troppo; un domani, al miglioramento delle mie condizioni economiche o della situazione nel mio Paese di origine, al cessare delle ragioni che mi hanno spinto a muovermi, è probabile che farò ritorno a casa. Sul piano della scelta razionale, si è orientati all’evitabilità di un percorso a ostacoli a tempo indeterminato. Un viaggio che porti, ad esempio, dal Corno d’Africa in Europa significa affrontare tappe forzate che potrebbero durare anche mesi, se non anni, per mancanza di mezzi e denaro: si lavora per coprire la tratta ulteriore, attraversando il deserto e il mare aperto.  

Quindi la logica dei PPR e dei successivi PSPR e, più in generale, quella dell’aiuto allo sviluppo finalizzato alla gestione del fenomeno migratorio a livello internazionale, astrattamente funziona:  ha un fondamento teorico molto forte. Se, invece di trovarsi con i richiedenti sul proprio territorio, dove l’integrazione potrebbe risultare – come spesso dimostra di essere – fallace, l’Europa e i suoi Stati intervengono nelle regioni che comprendono i Paesi dei richiedenti o nelle regioni di transito, prima possibile, si potrebbe assicurare la protezione senza dover far fronte all’accoglienza. Quindi i PSPR, come oggi sono chiamati, hanno questa validità logica alla base. Da qui, si apre tutto un mondo di problematiche.

Se i PSPR sono teoricamente utili, quali criticità presenta la loro implementazione?

Anzitutto, interventi di questo tipo richiedono denaro da parte dell’UE. Ricordiamo che i finanziamenti ‘a pioggia’ erogati nell’ambito della cooperazione allo sviluppo presentano un problema di destinazione finale: dove vanno a finire? I soldi della cooperazione allo sviluppo sono una goccia nel mare rispetto ai drammatici problemi dell’Africa – e, in più, non si sa che strade prendano.

Occorre vedere, in prima battuta, quante risorse sono impiegate nei vari programmi e come esse sono integrate con tutto quello che si muove ‘in parallelo’: i PSPR sono una dimensione percentualmente bassa di quanto può passare per i Paesi in via di sviluppo. Penso, in particolare, alla cooperazione allo sviluppo, un macro-tema di finanziamenti, attività e progetti ben più vasto se comparato ai programmi in questione. Nondimeno, le caratteristiche dei PSPR sono valide: finanziare progetti che poi saranno gestiti in loco da organizzazioni internazionali ‘certificate’ – cioè non create ad hoc per contingenze di gestione – come l’UNHCR o l’OIM, significa appoggiarsi a realtà che, da sempre, svolgono un ruolo importantissimo. Molto dipende da quante risorse sono messe in campo. Il sistema è strutturato in modo da decidere l’avviamento di un programma e, in seguito, mettere a disposizione i fondi e le linee di azione all’interno dei quadri finanziari già presenti. Allora si vedrà quanti ne occorreranno, che programma si vuole finanziare, a chi affidarlo, ecc. Finora, nel caso dei programmi gestiti dall’UNHCR, si sono avuti effetti positivi non eccessivi, perché le risorse, specie nel primo Programma-pilota in Tanzania, erano limitate. All’inizio, questi programmi erano basati principalmente sulla protezione: bisognava mettersi d’accordo con i Paesi limitrofi dei Paesi d’origine (come la Tanzania rispetto alla Somalia), in cui si sa che le persone sono dirette, almeno come prima destinazione, e avviare un PPR in modo tale che i richiedenti protezione non siano semplicemente chiusi in grandi campi. Nei campi per rifugiati si creano regole e strutture separate, economie parallele spesso al servizio della criminalità, una vita ‘all’interno’ della vita normale di un Paese eppure completamente avulsa da essa.

La finalità dei programmi in questione è tirare fuori le persone da questi campi e ricollocarle all’interno del Paese, promuovendo l’avviamento di attività che li coinvolgano; ma, prima ancora, trasmettere a quei Paesi limitrofi lo stesso capacity building che permetta loro anche di esaminare domande di asilo. Molte linee di azione dei PSPR sono tese a questo scopo: insegnare come esaminare una domanda di asilo, come trattare con le categorie vulnerabili – pensiamo ai minori non accompagnati. In quei Paesi, la logica, prima dell’esistenza dei programmi, era quella dell’internamento nei campi ‘paralleli’.

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