lunedì, Aprile 6

Sicurezza alle frontiere: un rebus ‘sovrano’ Come si muoverà il nuovo Governo sulla tutela del limes esterno? Incognite politiche e strutturali. Risponde Alessandro Quarenghi, Professore di Relazioni internazionali dell’Università Cattolica di Brescia

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Pur in assenza di una maggioranza, se Movimento 5 Stelle e Lega terranno fede ai contenuti dei rispettivi programmi elettorali, è probabile che l’attitudine al consolidamento di una ‘frontiera esterna’, con le diverse questioni – e frizioni – rientranti nella sfera della sicurezza comune europea, sarà rafforzata.

Dal punto di vista dell’azione politica, la stretta sui flussi migratori illegali, lungo un filo rosso che collega le intese tra il Ministro dell’Interno Marco Minniti e i capi libici al recente intervento militare italiano in Niger, stabilisce un rapporto diretto tra contenimento del fenomeno migratorio e lotta ai trafficanti di beni e persone che, con tutte variabili di scala e modalità, lo gestiscono. Sullo sfondo, come agente collante, rimane la lotta al terrorismo. La tripartizione delle minacce alla sicurezza è, così, attualmente scandita secondo una mobilità umana illecita, portatrice di potenziale criminalità attraverso comprovati canali, a loro volta, criminali.

Un esempio, in via bilaterale, è dato dai rapporti Italia-Tunisia: nell’incontro del 13 febbraio, Minniti e il suo omologo Lofti Brahem hanno rafforzato un reciproco impegno per contrastare la rotta dei traffici che collegano la costa tunisina alla Sicilia, dopo il ruolo di rilievo assunto dalla Direzione distrettuale antimafia di Palermo con il successo, la scorsa estate, dell’operazione anti-traffico condotta dalla Guardia di Finanza e coordinata dalla Dda (Operazione ‘Scorpion fish’).

In ambito europeo, dopo ‘Triton’ (avviata nel 2014), l’Agenzia della Guardia di frontiera e costiera – meglio nota con il vecchio nome di ‘Frontex’ – ha lanciato il 1 febbraio l’OperazioneThemis’, missione navale di ricerca e soccorso nel  Mediterraneo centrale, che prevede maggiori controlli dell’Agenzia sulle Forze dell’ordine coinvolte e due novità: il criterio dello sbarco delle persone nel porto più vicino al punto in cui è stato effettuato il salvataggio e una riduzione della zona operativa delle unità navali italiane entro le 24 miglia dalla propria costa (secondo quanto già suggerito dal Procuratore di Catania Carmelo Zuccaro).

«Con ‘Themis’», commenta Fabio Caffio , ex-Ufficiale di Marina ed esperto in diritto internazionale del mare, «ha termine la sorveglianza nell’area di 138 miglia dalla Sicilia parzialmente sovrapposta alla zona Sar maltese, affidata all’Italia sia per il coordinamento dei soccorsi sia per l’accoglienza in propri Pos.» cioè i ‘luoghi sicuri di sbarco’. «Si ritorna così all’antico, alle dispute sui limiti delle due zone e sulla pretesa di La Valletta di identificare aprioristicamente il Pos col porto più vicino al luogo di soccorso, cioè gli approdi tunisini o di Lampedusa».

Per ragioni ‘di costituzione’, la sovranità degli Stati ha a che vedere con il controllo delle frontiere, e Frontex (organismo europeo nato nel 2005, avente natura giuridica privata e comprendente Polizie di frontiera e Guardie costiere di diversi Stati anche esterni all’UE) da questo di vista conferma, con l’ultimo rapporto (Risk Analysis 2018) la sua impronta intergovernativa, pur nella volontà di «estendere la cooperazione tra le varie autorità, contribuendo alla lotta contro i vari reati transfontalieri, nonché un ulteriore coordinamento negli sforzi di ricerca e soccorso».

In questo scenario complesso, il fenomeno migratorio, con le questioni di governance che è in grado di suscitare, è ormai diventato, in negativo, un modo per ‘guardarsi dentro’. Sul Governo che verrà – quale che sia – grava allora un interrogativo, nonostante l’opacità delle scelte future: allontanare le frontiere, esternalizzandole nel quadro di una tutela securitaria della propria cittadinanza, non equivale a differire il problema, puntando su una logica di breve periodo fondata unicamente sui numeri?

Ne abbiamo parlato con Alessandro Quarenghi, Docente di Relazioni internazionali all’Università Cattolica di Brescia.

Professor Quarenghi, in un Suo articolo del 2016 pubblicato dall’ISPI, parlando di come si è modificato l’assetto securitario europeo dopo la Guerra fredda, faceva notare come, di fronte all’aumento di intensità e alla mutata natura delle minacce, rafforzare il sistema comporti «una maggior coincidenza fra spazio di sicurezza» – prerogativa fortemente difesa dai singoli Stati a scapito di un più omogeneo coordinamento – «e area di libero movimento» garantito dalla Convenzione di Schengen.

Come si è evoluto questo rapporto nell’ultimo biennio? C’è stato un progresso nel ravvicinamento dei due ambiti, nel senso della «maggiore efficacia della cooperazione interna ed esterna» ricercata dall’UE?

Certamente ci sono vari tentativi e segnali di convergenza verso uno stato di controllo e gestione dell’area di sicurezza che sia più rispondente alle attuali necessità. Pensiamo soprattutto alla Politica di Sicurezza e Difesa comune (PSDC), che mira a proteggere la cittadinanza e risponde a situazioni esterne di crisi o conflitto, e alla nuova cooperazione difensiva europea (PeSCo). Si tratta, però, di ‘segnali’: lo sviluppo di una cooperazione avanzata in materia di sicurezza non potrà portare – almeno, in tempi brevi – a un sistema difensivo internazionale dotato di un esercito europeo. Ad ogni modo, negli ultimi due anni, i passi effettuati su varie direttrici per un maggiore confinamento e controllo delle frontiere esterne, richiamano la dimensione di questo processo: a livello di UE, i tempi sono lunghi, gli attori moltissimi e le priorità politiche presenti all’interno dei singoli Paesi possono pesare molto.

Perciò, da una parte, abbiamo il tentativo di aumentare l’efficienza nella gestione delle questioni inerenti alla sicurezza, con un più forte coordinamento e la proposta di un percorso di lungo periodo; dall’altra, le dinamiche politiche che interessano gli Stati prediligono tempistiche molto più brevi. Significativamente, l’Italia è un Paese che domanda brevità ed efficacia rispetto a quanto l’UE può offrire in questo momento storico.

A cosa è dovuta questa differenza di misura nel valutare l’efficacia di un intervento in materia?

Gestire la sicurezza è una questione di pertinenza, che soffre di un problema strutturale di lunghissimo periodo. Di fatto – e di diritto – la sicurezza è di competenza statale, quindi ciò che l’UE può fare è migliorare il coordinamento tra i singoli Governi. Una coincidenza assoluta tra le aree sicurezza europea e statali, per come sono congegnate, comporta una trasformazione dello Stato in Europa. In altre parole, comporta uno ‘Stato’ europeo.

Che peso assume, in tutto questo, il ruolo di un’agenzia come Frontex?

Frontex fa quello che può. Il passaggio da ‘Triton’ a ‘Themis’ è un tentativo di aumento di efficienza eliminando alcune storture del programma. Tuttavia, Frontex rimane un attore che, anche all’interno del Mediterraneo, ha un ambito di competenza condiviso con altre agenzie (come l’Agenzia europea per la Difesa, AED, con sede a Bruxelles), oltre ad avere una capacità di gestione del fenomeno molto parziale: in questi anni ha dimostrato di potersi occupare numero di migranti relativamente basso rispetto ai numeri assoluti. Con la nuova operazione, si cercherà di eliminare alcune criticità e deficienze funzionali. L’operato dell’agenzia è stato molto criticato da parte dell’Italia: Themis si propone di ottimizzarne l’attività, benché Frontex sicuramente non sia l’attore principale all’interno dello scenario. Nella sostanza, si cerca di aumentare tenuta della ‘toppa’, ma l’acqua continua a entrare.

A cosa imputare le responsabilità maggiori di questi limiti di margine nell’intervento? Il sistema, nel suo complesso, ripartisce le competenze in modo sbilanciato tra Stati e agenzie (non solo quantitativamente, sui numeri, ma anche rispetto alla natura delle operazioni) ?

Sì, è un problema strutturale dell’UE. È difficile riuscire a risolverlo se non attraverso un processo che sia in grado, in tempi brevi, di creare strumenti che riparino il buco, senza, semplicemente, mettere la toppa.

Cosa vuol dire esattamente?

La capacità di avere una gestione comune delle frontiere e della sicurezza esterna e interna. In termini politologici, l’UE diventa uno Stato europeo. Altrimenti la gestione ultima del fenomeno migratorio rimane in capo agli Stati. Quindi, nel momento in cui l’azione di coordinamento e il ruolo che l’UE ha in base ai trattati, non le consentono di affrontare la portata del fenomeno, sarà evidentemente molto più semplice per gli Stati riappropriarsi delle proprie competenze piuttosto che, per l’UE, crearsene di nuove.

Non ci sono Stati propensi a offrire un impulso in questa direzione riformista?

A parole tutti gli Stati si impegnano per una maggiore solidarietà europea. Concretamente, non lo fa nessuno.

La sicurezza è una condizione necessariamente da garantire e, in questo senso, va al di là del colore del Governo, anche se poi i contenuti possono cambiare…

Parlando del singolo Governo, ciò che conta è la narrativa interna sulla migrazione, che porta Stati e Governi, anche di diverso colore, a comportarsi in maniera poi non così differente: la gestione di Minniti, per esempio, si distanzia rispetto a quelle che sono, tradizionalmente, le posizioni della Sinistra sull’immigrazione. Il fatto è che abbiamo strumenti che, al momento, non sono in grado di affrontare il problema propriamente. Quando si parla di tratte e trasporto di persone e di beni, l’iniziativa, per una logica implicita al percorso migratorio, dovrebbe occuparsi di gestire la partenza, il percorso e l’arrivo.

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