domenica, Marzo 24

Salisburgo, a un passo dal Vertice: tra voci sovrane e limiti istituzionali L’Italia come parte di un percorso durato 40 anni: ‘well-managed migration’, processo politico e identità giuridica dell’Unione Europea. Intervista a Fulvio Attinà, Ordinario di Scienza Politica e Relazioni Internazionali presso l’Università di Catania

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All’anti-vigilia del Summit di Salisburgo di giovedì 20 settembre, il dibattito appare sottotono: premesso che gli argomenti principali di dibattito saranno la Brexit, la gestione dei flussi migratori e la sicurezza alle frontiere, non si presentano novità in materia di modifica del ‘Sistema Dublino’. Difficile immaginare il contrario in una congiuntura politica tanto delicata, che vede riflettersi nell’assenza di un dialogo istituzionale a livello UE (e l’’abdicazione’ sul tema da parte della Commissione) l’aumento dei fattori di chiusura da parte dei rispettivi Governi.  Se il dialogo delle forze ‘sovraniste’ è concorde sulla protezione dei confini nazionali, la prospettiva gestionale prevale sui buoni rapporti di vicinato, come è accaduto quest’anno tra Italia e Francia.

Mentre, nell’estate, l’Austria ha messo a punto un programma di riduzione del debito e del fattore attrattivo, in termini di Stato sociale, per l’ingresso di ‘stranieri’ nel territorio – in base all’equazione politica ‘meno welfare=meno deficit’), il suo ruolo di ‘sorvegliato speciale’ europeo, come osservava a fine giugno l’Ambasciatore Francesco Bascone, è passato all’Italia.

Altrettanto difficile è immaginare una ‘soluzione europea’ – auspicata dal premier austriaco Sebastian Kurz – semplicemente potenziando l’Agenzia europea per il controllo alle frontiere (Frontex) o aggiornando la missione Sophia, come chiede il Presidente del Consiglio Giuseppe Conte, che attribuisce a un intervento di Bruxelles la capacità di evitare un nuovo ‘caso Diciotti’.  La prospettiva internazionale di una soluzione della crisi si è rovesciata in termini restrittivi, in nome dell’interesse nazionale e principio di sussidiarietà: oltre al consolidarsi di un ‘asse di consenso’ transnazionale sulla ‘difesa securitaria’ dei confini dal flusso migratorio (in testa, Polonia e Ungheria), troviamo un’intesa parziale sulle frontiere esterne tra Germania e Austria – Presidente di turno del Consiglio dell’UE fino al 31 dicembre 2018. Nel consenso diffuso (nessuno vuole migranti irregolari sul proprio territorio), lo stallo permane.

Cosa ha portato al radicarsi di questa situazione e perché il Summit di Salisburgo sarà, una volta di più, un Vertice ‘informale’? Ce ne parla Fulvio Attinà, Ordinario di Scienza Politica e Relazioni Internazionali dell’Università di Catania.

 

Professor Attinà, ‘a ridosso’ del Vertice UE che si terrà a Salisburgo il 20 settembre (introdotto, nella giornata di domani, dall’incontro tra i leader del Partito popolare europeo), i temi ‘forti’ riguardano, oltre a Brexit, la posizioni dell’Ungheria e la difesa rafforzata delle frontiere esterne, che trova concordi Austria e Germania sul ruolo di Frontex. Una volta di più, al centro della discussione troviamo la gestione dell’immigrazione. Per l’Italia, questi aspetti sono correlati a un bilancio di una politica ‘di chiusura’ in senso sia materiale che giuridico – pensiamo all’ingresso negato nei porti alle navi delle ong e della Guardia Costiera italiana, e alla futura approvazione del nuovo Decreto firmato dal Ministro dell’Interno. A maggio, una ricerca dell’Istituto per gli Studi di Politica internazionale (ISPI) ha rilevato un ‘effetto boomerang’ generato dalla stretta sul riconoscimento dell’asilo, che ha provocato un aumento numerico di oltre 12.000 ‘irregolari’. In un clima di tensione e tiepidi accordi tra i diversi capi di governo, che cosa ci possiamo attendere da questo Summit?

Nel Vertice si parlerà della gestione dell’immigrazione, confermando posizioni emerse, ormai, da qualche anno. Per la Commissione e per i Paesi dell’UE, l’immigrazione a cui assistiamo negli ultimi anni deve essere frenata perché non corrisponde alle aspettative dei Governi, delle istituzioni dell’Unione e dei cittadini europei.

Quali sono queste aspettative?

Le troviamo riprodotte nei documenti ufficiali dei Governi degli Stati membri e della Commissione: là dove ci sia bisogno di manodopera straniera nel mercato del lavoro dei diversi Paesi UE, essa ‘arriverà’ attraverso ciò che la Commissione chiama ‘well-managed migration’, ossia un approccio all’immigrazione controllato in base alla volontà concorde dei Governi nazionali. L’UE ha limitati poteri sull’immigrazione: può coordinare alcuni aspetti delle politiche di accoglienza, ma chi emigra potrà entrare in un Paese membro solo in concordanza con una politica di ingresso stabilita con legge dal Governo di quel Paese (non mi riferisco, qui, ai ‘rifugiati’ che, in quanto tali, sono titolari del diritto di asilo). Peraltro, l’aspettativa degli Stati membri e della stessa Commissione è più declaratoria che reale.

Perché?

Negli ultimi 40 anni, i Paesi europei hanno assorbito forza-lavoro straniera per il bisogno reale di manodopera, ma solo in misura parziale, gestendo l’afflusso di persone e il loro inserimento nel mercato del lavoro nel rispetto dei principi di ‘well-managed migration’ – cioè, come dicevo, con accordi formali tra Governi. In realtà, in quell’arco di tempo la maggior parte della manodopera straniera ‘irregolare’ assorbita dal mercato europeo era progressivamente regolarizzata con leggi ad hoc, come è successo anche in Italia, mentre altri Stati hanno adottato semplicemente meccanismi e strumenti di natura amministrativa. In entrambe le circostanze, i negoziati sono intercorsi tra i singoli Governi e, principalmente, due grossi gruppi di interesse: gli impresari agricoli e del mondo industriale e le organizzazioni della società civile, le quali hanno collaborato con le Amministrazioni per regolarizzare gli stranieri.

Questo sistema va avanti dagli anni ‘70, in Germania, Italia, Francia e negli altri Paesi europei, Gran Bretagna compresa. Nel nostro caso, il succedersi di 6 leggi di regolarizzazione non costituisce un caso isolato: è avvenuto un po’ dappertutto, ovunque vi fosse bisogno di assistenti alla persona, operai agricoli o altre figure professionali. Questo processo di iniziale sfruttamento degli irregolari e successivo loro riconoscimento è avvenuto perché si è sempre avuta, all’interno dei diversi Stati, una ‘resistenza allo straniero’ come lavoratore. La richiesta di ‘well-managed migration’ della Commissione era giusta, nel senso che la modalità di assimilare lavoratori stranieri senza, contestualmente, regolarizzarli è chiaramente una politica impropria, meritevole di essere ‘well-managed’. Fino all’inizio del 2008, questo ha funzionato.

Il 2008 è l’anno della ‘grande recessione’. A cosa dobbiamo la percezione dell’immigrazione come ‘crisi’?

Da quell’anno, si sono contemporaneamente verificati 2 fatti che hanno complicato il processo di assimilazione degli irregolari: da una parte, quella che noi chiamiamo ‘crisi migratoria’ – se la guardiamo da dove e da ‘cosa’  arrivano gli immigrati – è una ondata causata da diversi fattori, che ben conosciamo:  da un lato, guerre, conflitti e persecuzioni; dall’altro, condizioni economiche causate dall’assenza di un mercato, da sistemi politici corrotti e da pesanti ingerenze occidentali, che hanno relegato i Paesi di origine a un ruolo subordinato rispetto a economie più sviluppate. La situazione è diventata gravissima e, negli ultimi 10 anni, l’afflusso in Europa di persone provenienti dall’Africa e dall’Asia occidentale, gestito con il sistema appena descritto, è cresciuto moltissimo. Nella storia, del resto, le ‘ondate’ migratorie sono un fatto ricorrente.

L’altro fattore che ha reso impraticabile le politiche di regolarizzazione da parte dei rispettivi Governi è stata la crisi economica: i tagli ai bilanci statali nei Paesi membri dell’UE hanno sacrificato servizi di cui i cittadini godevano.

Questi fattori sono stati impiegati, in campagna elettorale, da alcuni partiti che da sempre sostenevano l’opinione pubblica anti-immigrazione.

Quello a cui assistiamo oggi rappresenterebbe, allora, una ‘punta d’iceberg’ rispetto a una storia europea che dura da decenni?

Le regolarizzazioni, negli ultimi 40 anni, sono avvenute ‘facendo poco rumore’ e sono state tenute fuori dalla competizione partitica proprio perché c’era questo rischio: si sapeva – si è sempre saputo – che una parte della società è contro l’immigrazione. Dopo il 2008, la contrazione economica ha provocato proteste nell’opinione pubblica, che ha accettato le ragioni dei partiti anti-immigrazione.  Evidentemente, i partiti ‘non anti-immigrazione’ non hanno capito quello che stava succedendo e che la ‘well-managed migration’, improntata alla regolarità e alla proporzione, non avrebbe funzionato.

Le crisi ci sono, e hanno – come Lei ha appena illustrato –  radici risalenti nel tempo. Se, però, guardiamo i più recenti dati statistici sugli arrivi, vediamo che il ‘fattore emergenza’ diventa un costrutto politico volto a creare un argine comune, condiviso da diversi Stati, che finisce per favorire l’irregolarità. L’effetto è contrario a qualsiasi rinnovamento di una ‘politica europea’, ammesso che l’immigrazione sia un fenomeno da gestire a quel livello, non a livello nazionale.

L’orientamento anti-straniero e anti-migratorio si è accompagnato, negli ultimi 10-15 anni, a una sottovalutazione del problema da parte della classe al governo, in tutti i Paesi membri. I ‘governanti’ non hanno voluto cambiare le loro politiche per fronteggiare l’ondata migratoria, della quale erano, peraltro, ben avvertiti. Le biblioteche dei Parlamenti nazionali e dell’Europarlamento contengono i report degli esperti consultati, che già negli anni ’80 e ’90, e nel primo decennio di questo secolo, sono chiari ed espliciti. Tuttavia, le istituzioni nazionali ed europee non ne hanno tenuto conto.

Probabilmente, l’attore politico è eletto con un’agenda nella quale non è scritto che dovrà risolvere i problemi degli immigrati, ma quelli dei suoi elettori. Imputare, come si fa abitualmente, l’arrivo degli stranieri esclusivamente alle organizzazioni criminali, che sfruttano i progetti e i bisogni di queste persone e le portano in Europa, non regge: è piuttosto comprensibile che queste persone si sottomettono ai ‘viaggi della morte’, su cui quelle organizzazioni costruiscono il proprio business, perché non ce la fanno più. Nondimeno, il messaggio attuale è il seguente: ‘Chiudiamo i confini, così blocchiamo il crimine organizzato e gli africani si convinceranno che non è più possibile arrivare in Europa’. L’aspettativa, ancora ribadita dalla Commissione UE, è che i Governi dei Paesi subsahariani ed europei facciano patti di cooperazione e immigrazione. Difficile avanzare strategie risolutive, politiche capaci di ridurre le partenze: è una situazione ormai consolidata, che richiederebbe capacità e risorse che nessuno è disposto a mettere in gioco.

Da parte dei capi di Stato e di governo, l’effetto controproducente di questa politica (che vede anzitutto l’aumento di flussi irregolari), è conoscibile: si rendono conto di un effetto che non può essere che negativo se si mantiene questa linea. Ricollegandoci a un’osservazione di Vittorio Emanuele Parsi, Direttore dell’Alta Scuola di Economia e Relazioni Internazionali (ASERI) di Milano, che il primo marzo scorso, presentando la Sua conferenza ‘La crisi dell’UE: come l’Europa ha gestito l’ondata migratoria’, affermava: «L’UE vive una fase di basso rendimento, nell’incapacità di adottare nuove politiche europee e internazionali».

In un Suo articolo, pubblicato da ‘Affari Internazionali’ nel luglio 2015, Lei scriveva che, «col trattato di Lisbona i governi hanno commesso un errore di politica istituzionale madornale: hanno fatto del Consiglio europeo un’istituzione dell’Unione e gli hanno attribuito la posizione apicale».

Con queste premesse, quali possono essere le nuove politiche cui accennava Parsi e cosa possiamo attenderci nel breve periodo?

Nel breve periodo, non ci possiamo attendere nulla di diverso da quello che c’è: continuiamo a trattare l’Unione Europea come se fosse un sistema sui generis creato da Stati che vogliono essere tra loro sempre più integrati. In realtà, questo sistema si è basato all’inizio su istituzioni e procedure di formazione delle decisioni per le politiche comuni – penso alla politica del commercio, alla politica agricola e a tutte le politiche che hanno creato il mercato unico –, che dovevano integrare verso la federazione. Non ce lo nascondiamo: l’esistenza di un Parlamento al quale via via si sono attribuiti poteri, l’esistenza di una Commissione e di un Consiglio che sono diversi dal Segretariato e dal Consiglio ristretto di un’organizzazione internazionale, insomma tutta questa struttura istituzionale serviva per arrivare alla federazione, cosa che non è piaciuta ai ‘governanti’ della Comunità (poi Unione) Europea.

A partire dal 1966 (anno del Compromesso di Lussemburgo, che segue i sette mesi di ‘politica della sedia vuota’ attuata in funzione anti-federalista dalla Francia di De Gaulle), i governanti hanno avviato una serie di riforme che si è conclusa con la riforma del Consiglio europeo varata a Lisbona: sostanzialmente, togliendo potere alla Commissione e concentrandolo nei Governi, che prima erano un ‘Vertice’, poi un ‘Consiglio dei capi di Governo’ e, infine, formano un’istituzione denominata ‘Consiglio europeo’. Iniziata nel ’65 e terminata a Lisbona(2007-2009), si tratta di una strategia di riappropriazione sovrana, oggi pubblicamente conclamata. Nel corso del suo sviluppo – un quarantennio – è stata anche contrastata. Per esempio, Jacques Delors (economista e politico francese che ha ricoperto la Presidenza della Commissione con 3 mandati consecutivi nel decennio 1985-1995) è riuscito non solo a perseguire politiche di unione e integrazione, ma aveva capito che, se non fosse continuata una riforma delle istituzioni in senso federale, l’intero processo si sarebbe arrestato. La lunga durata è dovuta a figure come Delors e ad esponenti dei movimenti europeisti. Senza la loro presenza, i Governi avrebbero riformato con maggiore celerità l’originario disegno istituzionale e decisionale dell’UE. Perciò, l’UE che abbiamo oggi funziona più come una normale organizzazione internazionale.

Vale a dire?

Un’organizzazione nella quale i Governi negoziano e, in seguito, affidano a un Segretariato il compito di eseguire i contenuti dell’accordo. Il Consiglio europeo è, oggi, formalmente abilitato dal Trattato di Lisbona a dire alla Commissione (il ‘Segretariato’) cosa dovrà fare. Inoltre, nel Consiglio, ciascun capo di Governo ha il potere di veto. Questa organizzazione internazionale, che vive con il patrimonio di politiche comuni maturato fino ad oggi, ha molta difficoltà, proprio per il diritto di veto, a ingrandire il suo patrimonio creando nuove politiche comuni. Teniamo presente che, nella originaria costruzione, il Parlamento doveva avere un suo ruolo, che scompare in questa versione dell’Unione post-Lisbona: sia il capo di Governo ‘x’ nel Consiglio europeo, sia i parlamentari europei dei partiti di maggioranza in uno Stato hanno lo stesso interesse ad essere rieletti. Di conseguenza, i parlamentari europei votano, non dico, ‘su istruzione’ del loro Governo, ma non ha senso che votino contro il proprio interesse ad essere rieletti… E la vittoria di un partito dipende da come si comportano sia un capo di Governo membro del Consiglio, sia i parlamentari. Quindi: abbiamo un Governo che vuole essere rieletto, non abbiamo più istituzioni che seguono un disegno di federazione.

Ritiene che, in sede di Consiglio, non è ipotizzabile una concertazione tra i vari Stati per istituire un piano comune di accordi bilaterali con i Paesi di provenienza, in modo da allargare i visti regolari per lavoro e per studio nei diversi Stati membri e ridurre l’immigrazione irregolare? La Francia, ad esempio, lo fa in misura consistente, a differenza dell’Italia e di altri Paesi.

Certo, questa possibilità esiste, ma non può essere generalizzata e omogenea per tutti i Paesi. Circa 8 anni fa, in linea con la ‘well-managed migration’, uno degli obiettivi era attrarre gli stranieri con elevata specializzazione lavorativa. L’Olanda ‘allungò’ questo negoziato – che ancora non è concluso – e, nello stesso tempo, incrementò notevolmente la sua politica di accoglienza di stranieri. È un esempio per dire che, livello bilaterale, ogni Stato europeo lavora per il proprio interesse, in competizione con gli interessi degli altri membri della medesima organizzazione internazionale di cui fa parte (l’UE, appunto). Qui, la voce dei Governi difficilmente esprimerà una politica comune su qualsiasi tema, se questa è in competizione con la politica di uno Stato che può porre il suo veto. Non è una regola assoluta, per la quale nessuna politica migratoria comune è pensabile: può essere che gli interessi di tutti i 27 siano compatibili o si sovrappongano – né è detto che le stesse questioni debbano riguardare la totalità dei Paesi membri. Tuttavia, l’UE rimane un’organizzazione di Stati e non un’entità autonoma dotata di una sua politica.

Tornando al Vertice ‘informale’ del 20 settembre, saranno prese decisioni significative su questi temi?

In effetti, si va avanti a colpi di vertici ‘informali’ perché ormai si sa che non c’è nessuna posizione comune. Qualsiasi decisione adottata in una conferenza internazionale – in questo caso, da un gruppo di Stati formalizzato come è l’UE – è preparata da negoziati. Nella riunione della conferenza del 20 sarà ratificato ciò che è già deciso. Non ci sono novità per questo vertice, nessuna nuova soluzione né per l’immigrazione né per Brexit. L’unico tratto di rilievo è il controllo delle frontiere esterne. Frontex rappresenta, nei fatti, la 28° agenzia (o , con la Gran Bretagna, la 29°): ogni Stato ha la sua, e Frontex non le scavalca. Una notizia degli ultimi giorni è l’iniziativa di Jean-Claude Juncker, che sta premendo per un rafforzamento di Frontex. Se c’è coordinamento e standardizzazione, potrebbe anche essere che, in questo Vertice, l’Agenzia riceva più poteri, ma è sempre la 28°: il vero passo avanti sarebbe l’uguaglianza, non l’uniformità, cioè una sola legge europea di controllo delle frontiere; invece, abbiamo 28 controlli e lavoriamo per la loro ‘uniformizzazione’, cercando di fare in modo che si avvicinino progressivamente l’uno all’altro. In sé è un fatto positivo, ma non è detto che questa ricerca di uniformità prosegua nel tempo.

Da parte italiana c’è consenso su questa linea?

In materia di controllo delle frontiere, l’Italia ha lo stesso atteggiamento di tutti gli altri. Continuiamo con la standardizzazione delle procedure e condivisione degli strumenti. Sono decisioni assunte a vantaggio di tutti.

In Italia si può notare un certo scompenso nel margine di azione ricoperto dai singoli Ministeri (in particolare, con certa continuità rispetto al precedente Governo, Interni vs Esteri). Quali possono essere gli effetti nella durata dell’attuale politica migratoria italiana?

Sul primo aspetto, dirò, ottimisticamente, che un reciproco allargamento del raggio di azione è, in termini funzionali, positivo: gli Stati sono organizzati in Ministeri che hanno competenze separate da ormai 100/150 anni: ma il mondo è cambiato e, forse, questo riparto di competenze non tiene più. Quelle che in passato erano competenze separate oggi non dovrebbero esistere, e allora si fanno le commissioni interministeriali.

Un problema burocratico…

È difficile superare la burocrazia – non solo in Italia, ma in tutta Europa. Per questo vale una comparazione tra l’UE e gli Stati membri: i ‘Ministeri’ dell’UE, ossia le Direzioni generali (i dipartimenti che formano la Commissione), non sono i Ministeri degli Stati, poiché l’UE è nata dopo e, in un mondo diverso, ha costituito Direzioni generali diverse. In Italia, il fatto che i Ministri degli Interni, degli Esteri e della Difesa intervengano sul problema del controllo delle frontiere è inevitabile. Questo formalmente. Poi dipende da come tale interazione è messa in pratica.

Lo scorso giugno, mentre il Consiglio europeo si esprimeva a favore di una gestione degli sbarchi improntata al ‘principio di volontarietà’, almeno 200.000 euro dei fondi UE stanziati dalla Commissione nel 2017 (a seguito di un accordo con la Guardia Costiera italiana) per le operazioni di ricerca e soccorso in mare sarebbero stati spesi dal nostro  Governo per scortare la nave Aquarius al porto di Valencia. In quale misura e in che modo la nostra attuale politica migratoria può influenzare le scelte dei Paesi vicini e delle stesse istituzioni unionali?

Li sta sicuramente influenzando, ma lo fa nella direzione accennata, ossia rafforzando la nazionalizzazione. L’Unione Europea non è in grado di assumere posizioni né intraprendere azioni comuni, perciò si rafforza la pratica di lasciare l’iniziativa agli Stati e di coordinarli a livello diplomatico, intergovernativo, come organizzazione internazionale. La politica italiana ha ‘bloccato’ la Commissione, che non dice più niente in termini di governance migratoria. La Commissione era, ed è ancora formalmente, l’attore istituzionale che, sentiti i Governi sulla necessità di una politica comune, la elabora – politica che poi i Governi approveranno insieme al Parlamento. In realtà, i Governi non sono concordi nell’attribuire alla Commissione un’istruzione a muoversi, a elaborare una politica. Il ‘fattore italiano’, tuttavia, non si colloca fuori da un trend decennale di nazionalizzazione, che è europeo. Non è qualcosa di oggi – non è solo Orbán, benché al presente sia ‘molto Orbán’ -: questa tendenza a ricondurre, dalla Commissione al Consiglio, quindi al singolo Governo, la sovranità politica è stata sancita 10 anni fa.

Alcuni Paesi sono emersi sugli altri in questo processo?

Il trend ha coinvolto tutti i Paesi. Qualcuno, prima o poi, lo pubblicizzerà con un studio: nel disegno istituzionale europeo, i capi di Governo non erano presenti nella Comunità. C’erano la Commissione, la Corte di Giustizia, il Parlamento e il Consiglio dei Ministri. Quest’ultimo non corrispondeva ai capi di Governo, che dal 1965 hanno iniziato a riunirsi nei cosiddetti ‘Vertici’ a loro riservati. In tali occasioni, si informavano reciprocamente su ciò che, a ciascuno di loro, piaceva o meno nell’andamento istituzionale europeo. Queste riunioni avvenivano una tantum, dietro la richiesta espressa dei Paesi interessati. Nel 1972 fu deciso che l’incontro, che solo allora prese il nome di ‘Summit’, si sarebbe tenuto 2 volte l’anno. Fino al Trattato di Amsterdam (1996), i Vertici sono stati sempre più efficaci. Si è detto, poi, che avrebbero gestito la politica estera, che – non essendo economica – era materia esclusa dalla competenza comunitaria. In seguito, avrebbero emesso conclusioni inerenti agli obiettivi strategici dell’Unione per i 6 mesi successivi; la Commissione doveva tenerne conto. Nel 2009, Lisbona ha definito il Summit come istituzione, non più come riunione informale isolata dal sistema. Se, prima, i capi di Governo parlavano con i propri Ministri e le aspettative politiche diventavano istruzioni trasmesse alla Commissione tramite il Consiglio dei Ministri, dopo Lisbona i capi di Governo ‘parlano’ direttamente alla Commissione, che non farà nulla che non sia trascritto nelle conclusioni delle riunioni del Consiglio.

Anche il Vertice di Salisburgo avrà le sue conclusioni: leggendole, sapremo cosa farà la Commissione da qui al prossimo Consiglio europeo.

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