giovedì, Luglio 18

ONU sotto la lente: rilanciare l’azione, ‘a trattati invariati’ L’iniziativa del Segratario Guterres e la definizione della futura sostenibilità. Il peso dei singoli Stati e il ruolo italiano. Margini di manovra e non-detti, in rotta verso il 2030

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Nello scenario internazionale, l’evoluzione del ‘Sistema ONU’ è contrassegnata dall’indirizzo riformista impresso dall’attuale Segretario generale António Guterres, succeduto a Ban Ki-moon nell’ottobre 2016.

Nel quadro dell’Agenda globale per lo sviluppo sostenibile (Agenda 2030) adottata nel 2015 dall’Assemblea generale, dei suoi 17 Obiettivi previsti e dei relativi meccanismi di valutazione e revisione quadriennale (2017-2020) delle politiche attuate a livello nazionale, Guterres ha avanzato 7 proposte di riforma contenute nel Rapporto di dicembre (2017), presentato al Consiglio economico e sociale lo scorso 22 gennaio.

Guardando indietro, la prima importante iniziativa in questa direzione si è avuta dopo la caduta del Muro di Berlino, nel cuore degli anni ’90, ed è stata scandita da 3 Agende: per la Pace (1992), per lo Sviluppo (1994) e per la Democratizzazione (1996). Un ulteriore impulso alla definizione dell’attuale sistema corrisponde al periodo di riforme promosse durante il Segretariato di Kofi Annan in materia di Pace e Sicurezza e Diritti umani. Il 2006 – anno in cui ha termine il mandato di Annan – sono stati istituiti il Consiglio per i Diritti umani (HRC) nella sua configurazione attuale, (che ha sostituito, ricercando garanzie di maggiore imparzialità, la Commissione per i Diritti umani), e la Commissione per il peace-building  (PBC), organo intergovernativo composto da 31 Stati membri, con un’ Italia fortemente impegnata come contributore, che ha la funzione di supporto alle fasi complesse della ricostruzione in contesti segnati da un conflitto, all’indomani della firma degli accordi di pace (i primi interessati da una strategia in questa direzione furono, nel 2007, Burundi e Sierra Leone; ad essi si aggiungono, oggi, la Repubblica Centrafricana e, nell’area subsahariana occidentale, le due Guinee e la Liberia).   

I punti strategici delineati da Guterres vanno nel senso di una razionalizzazione organizzativa tesa a coordinare in modo più efficiente e responsabile i gruppi di lavoro impiegati per obiettivi di sviluppo nei singoli Paesi e i cosiddetti ‘Coordinatori residenti’, che assicurano l’interazione tra le diverse agenzie ONU presenti negli Stati in funzione delle priorità nazionali. La prospettiva adottata consiste in un approccio ravvicinato, ‘sul campo’, alle necessità delle società locali, potenziando le capacità di prevenzione, risposta e gestione dei fattori di rischio. Per ottenere un’azione istituzionale coerente con queste finalità, Guterres chiede una più stretta collaborazione, sia in sede di partenariato fra Stati sia da parte di soggetti e iniziative globali come, rispettivamente, la Banca Mondiale e il Global Compact, per un’economia rispettosa dei diritti umani e basata sulla responsabilità di impresa, la dignità delle condizioni di lavoro, la tutela ambientale e la lotta alla corruzione. Tutti questi obiettivi, ai quali farà da complemento un patto di finanziamento centrato sulla trasparenza e la responsabilità nella scelta delle risorse e nel loro utilizzo, dovranno confluire in un documento strategico direttamente funzionale all’attuazione dell’Agenda 2030.

Il pilastro Pace e Sicurezza è oggetto di una inedita proposta: creare, all’interno del Segretariato, 2 nuovi Dipartimenti (Operazioni di pace; Affari politici e ‘peace-building’ – ‘consolidamento della pace’) capaci di operare in modo sinergico con gli altri 2 pilastri dei Diritti umani e dello Sviluppo sostenibile. In questi termini, le missioni politiche e il mantenimento della pace si confrontano necessariamente con le cause di un conflitto e le fratture che produce nelle realtà coinvolte.  A guerra finita, tracciare una strategia di intervento significa, soprattutto, portarsi all’interno di complesso di fattori indissolubili – pensiamo solo, nelle diverse aree di influenza, alle commistioni di interessi tra governi nazionali e grandi gruppi industriali, che incidono sull’impoverimento del suolo e sull’accesso alla terra e alle risorse secondo criteri clientelari o di appartenenza sociale, con tutte le conseguenze che ne possono derivare.

La nuova ‘rotta della sostenibilità’ si pone, dopo la chiusura degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (2015), come la prospettiva di accesso egualitario (in senso sostanziale oltre che formale) a definite condizioni socio-economiche per tutti i Paesi e gli individui: «Nessuno deve essere lasciato indietro», si legge nell’ Agenda 2030. Ciò significa, in concreto: porre fine alle forme di povertà diffuse a livello globale, raggiungere la sicurezza alimentare, garantire un’agricoltura e una crescita economica sostenibili, l’accesso equo alle risorse primarie e sistemi di energia compatibili con l’ambiente, contrastare le disuguaglianze di genere e quelle esistenti tra territori e nazioni, tutelare le condizioni di lavoro e il diritto all’igiene e all’assistenza medica, evitare che la sicurezza urbana sia conseguita a spese dell’integrazione sociale, promuovere l’accesso alla giustizia per chiunque evitando discriminazioni e sbarramenti.

L’Italia, il cui mandato triennale all’interno del Consiglio per i Diritti umani avrà inizio dal primo gennaio 2019, si inserisce attivamente come contributore in questo processo, non solo nelle missioni di pace nelle quali peraltro ricopre un ruolo di primo piano. Il 16 novembre, Emanuela Del Re, Viceministro degli Affari esteri de della Cooperazione internazionale, incontrando alla Farnesina la Direttrice esecutiva dell’Unicef Henrietta Fore, ha affermato che «i giovani e gli adolescenti rappresentano una priorità della nostra Cooperazione allo Sviluppo». Il Fondo, che lavora all’attuazione della riforma di sistema in esame, conta fra i suoi donatori pubblici l’Italia (al 15° posto), che ha aderito all’iniziativaGeneration Unlimited’, nata allo scopo di assicurare che, entro il 2030, ogni giovane – donna o uomo – sia inserito in un percorso di studi o di lavoro.

Secondo i dati del Rapporto 2018 presentato alla Camera dall’Alleanza italiana per lo sviluppo sostenibile (Asvis), l’Italia segnerebbe tuttavia un grave ritardo in rapporto a 5 dei 17 obiettivi definiti dall’Agenda 2030: «tra il 2010 e il 2016, l’Italia è peggiorata in cinque aree: povertà (Obiettivo 1), condizione economica e occupazionale (Obiettivo 8), disuguaglianze (Obiettivo 10), condizioni delle città (Obiettivo 11) ed ecosistema terrestre (Obiettivo 15)». Si sono, invece avuti miglioramenti nei seguenti campi: «alimentazione e agricoltura sostenibile (Obiettivo 2), salute (Obiettivo 3), educazione (Obiettivo 4), uguaglianza di genere (Obiettivo 5), innovazione (Obiettivo 9), modelli sostenibili di produzione e di consumo (Obiettivo 12), lotta al cambiamento climatico (Obiettivo 13) e cooperazione internazionale (Obiettivo 17)».

In un suo recente contributo, Andrea Cofelice, Ricercatore del Centro Studi sul Federalismo di Torino ed esperto in fenomeni di governance globale e Diritti umani, definisce l’iniziativa di Guterres un «tentativo di riforma dell’Organizzazione a trattati invariati». Consapevole dello stallo in cui versa l’annoso dibattito sulla riforma del Consiglio di Sicurezza, dipendente dalla determinazione – e dalla flessibilità, finora assente – degli Stati membri, il Segretario generale «ha optato», scrive Cofelice, «per un approccio più pragmatico, finalizzato a riordinare e rendere più efficace il sistema burocratico dell’ONU». Pur nel mantenimento dell’assetto istituzionale, l’originalità della proposta, varata in maggio – all’unanimità – dall’ Assemblea generale, consiste, secondo l’esperto, in una visione strategica unitaria, che mira, attraverso i poteri acquisiti da un «Segretariato rafforzato» a «due obiettivi complementari»: aumentare le capacità operative e gestionali mediante il razionale accentramento delle funzioni esecutive e di controllo, eccessivamente frammentate ai diversi livelli dipartimentali e di agenzia; «rafforzare la presenza e l’incisività dell’azione dell’Organizzazionesul campo’,  ristrutturando e potenziando la rete di missioni, team e uffici nazionali e regionali delle Nazioni Unite».

Un grosso ‘nodo’ della strategia onusiana, che, pur comparendo espressamente come Obiettivo (n. 10.7), coinvolge direttamente la definizione delle politiche nazionali e sovranazionali in senso economico-sociale, egualitario e securitario, è la gestione del fenomeno migratorio. Il «Patto globale per una migrazione sicura, ordinata e regolare», accordo multilaterale che sarà formalmente adottato il 10-11 dicembre a Marrakech, si inscrive entro una visione per più aspetti coerente con i nuovi modelli di gestione delle frontiere esterne adottati dagli stati e dall’UE.

In questo quadro, manca la volontà giuridica di andare oltre una dicotomia rigida tra asilanti e soggetti comunque privi di tutela perché inscritti in categorie generiche o tralasciate dal discorso politico, come sono i migranti ‘economici’ e ‘ambientali’.

Dal punto di vista  giuridico”, ha affermato Daniela Vitiello, Ricercatrice in Diritto dell’UE all’Università di Firenze,  “si pone il problema della asimmetria esistente fra il diritto alla mobilità ‘in uscita’ (lasciare qualsiasi Paese, anche il proprio) e la regolamentazione della mobilità in entrata, che è lasciata agli Stati ed è la quintessenza della manifestazione di sovranità sul ‘governo del confine’.

Gli Stati rivendicano questa asimmetria e la difendono strenuamente attraverso i nuovi modelli gestionali delle frontiere esterne, che  fanno della cooperazione intergovernativa lo strumento per rinsaldare la tenuta dello Stato – rispetto a dei processi che incidono sulla porosità delle frontiere esterne come i movimenti di massa.

Nel Global Compact, questo aspetto emerge chiaramente: “In alcuni punti”, fa notare ancora la studiosa, “si riconosce che anche la migrazione non tecnicamente qualificabile come ricerca di protezione internazionale (rifugiati e titolari della protezione sussidiaria) sia spesso una migrazione forzata. Eppure questo non conduce non conduce a un inquadramento della condizione giuridica di questi migranti , che sono in mezzo al guado’. Questo è, in realtà, un risultato voluto, ricercato, auspicato e atteso.

Lo stesso Guterres, che nel decennio 2005-2015 è stato Alto Commissario ONU per i Rifugiati, a più riprese si è appellato – senza esito – ai Governi nazionali perché cambiassero le loro politiche in materia di accoglienza.  

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