giovedì, Ottobre 29

Migranti e UE: Italia e il principio di solidarietà Alcune proposte alternative per il futuro sistema di Dublino. Intervista a Giuseppe Morgese, Ricercatore di Diritto dell’Unione Europea dell’Università di Bari

0

Per l’Europa delle migrazioni il 2017 si è chiuso, sul piano delle politiche adottate dall’UE e dai suoi Stati membri, con una doppia evidenza. Da una parte, le dinamiche dei flussi migratori e la scarsa armonia di gestione del fenomeno hanno reso tutti più consapevoli che la frontiera ‘esterna’ non si arresta a Sud dell’Unione (particolarmente in Grecia e in Italia), ma si proietta oltre il Mediterraneo e i Balcani, ossia là dove l’origine della mobilità o il transito di persone patiscono quei vuoti di diritto che alimentano e, talvolta, concorrono a tracciare le rotte dei traffici. Dall’altra, il ‘paradosso Dublino/Schengen’, come lo ha efficacemente definito Chiara Favilli, ha generato un corto circuito del sistema comune di asilo europeo.

In Italia, il recente ‘effetto Dublino’ è stato indotto dalla politica dell’UE, sia tentando un riequilibrio basato sulla redistribuzione per quote dei richiedenti, sia prevedendo che i cittadini extraeuropei irregolari, non più liberi di circolare per raggiungere un altro Stato in cui presentare domanda di protezione, fossero destinatari di misure urgenti di ricollocazione e trattenuti nei centri di identificazione (hotspot).

Con riferimento al Programma ‘Solidarietà e gestione dei flussi migratori 2007-2013’ (SOLID), finalizzato a una «gestione integrata delle frontiere esterne» attraverso una «equa ripartizione di responsabilità tra gli Stati membri», il nostro Ministero dell’Interno ha assunto in passato la gestione di 4 Fondi europei (integrazione di cittadini di Paesi terzi giunti legalmente in Europa, beneficiari dello status di rifugiato, rimpatri e controlli uniformi alle frontiere esterne). In concomitanza con i recenti sviluppi della crisi nella gestione dei flussi, la ricerca di una policy migratoria improntata a una gestione «comune» e «più efficace» del fenomeno ha portato la Commissione europea a definire, per il periodo 2014-2020, due nuovi strumenti: il Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione (FAMI) e il Fondo Sicurezza interna (FSI). Nonostante lo snellimento procedurale, le finalità sono le stesse. Ma cosa significa, sul piano giuridico, «equa responsabilità», e dove risiede, oggi, il principio di solidarietà tra gli Stati membri e tra questi e le istituzioni dell’Unione?

Tenendo presente l’esigenza di «Rispetto reciproco e dovere di cooperazione negli obblighi derivanti dai trattati» (Art. 4, pa.r 3, Trattato di Lisbona), troviamo il principio di solidarietà enunciato nell’Articolo 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione (TFUE):

«Le politiche dell’Unione di cui al presente capo e la loro attuazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. Ogniqualvolta necessario, gli atti dell’Unione adottati in virtù del presente capo contengono misure appropriate ai fini dell’applicazione di tale principio».

Ricollegandosi all’attualità del principio in oggetto e all’affermata esigenza di una sua concreta traduzione Claude Moraes, Presidente della ‘Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni’ (LIBE) del Parlamento europeo, scrive – nella Prefazione al Rapporto 2017 sulla Protezione internazionale in Italia – che «La politica europea di asilo e l’ambiziosa riforma che tutti noi auspichiamo, sarà efficace nella misura in cui tutti i 28 Stati membri metteranno in campo la loro solidarietà, condividendo le responsabilità, a sostegno degli Stati maggiormente interessati dai flussi migratori».

Al di là delle scelte sovrane adottate dai rispettivi Paesi, la questione si pone, anzitutto, sotto il profilo giuridico del carattere vincolante e dell’operatività del principio in questione. Ne abbiamo discusso ampiamente con Giuseppe Morgese, Ricercatore di Diritto dell’Unione Europea dell’Università di Bari.

 

Dottor Morgese, Considerando le recenti proposte europee e le istanze dell’Italia in materia di politica migratoria, qual è giuridicamente – dal punto di vista degli obblighi per gli Stati e dell’efficacia –  e quale potrebbe essere la forza vincolante del principio di solidarietà affermato dall’Art. 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea? Il sistema delle ricollocazioni può essere considerato un ‘banco di prova’ o, in caso negativo, esistono strumenti alternativi funzionali a implementare quel principio?

In merito all’Art. 80 TFUE, c’è chi afferma che è vincolante e chi dice che non potrebbe mai esserlo. Si tratta di una norma particolare: essa non forma una base giuridica per le azioni dell’UE, compito che invece assolvono le disposizioni che lo precedono, sul controllo delle frontiere, l’asilo e l’immigrazione (Artt. 77-79) come materie di una politica comune. L’Art. 80 ha un carattere diverso: cosa significa ‘essere governati’ dalla solidarietà e dall’equa ripartizione della responsabilità, intese come principi giuridici? È obbligatorio, in altre parole, seguire il principio di solidarietà? Da parte di chi (delle istituzioni dell’UE, degli Stati o di entrambi)? Secondo una parte della dottrina giuridica, anche se volessimo stabilire un obbligo, il principio in sé non potrebbe mai fondarlo perché non si saprebbe chi è tenuto a farlo rispettare. Davanti al giudice dell’UE, si potrà ammettere di avere ‘mancato di solidarietà’?

Quale «solidarietà» o «equa responsabilità»?

Il problema parte da qui. Ricondurre entrambe a un principio tout-court è un’operazione così vaga, che la Corte di Giustizia dell’UE non potrebbe far altro che riconoscere che gli Stati e, a maggior ragione, le istituzioni unionali hanno un margine di apprezzamento tale da agire a propria discrezione. Del resto, nel secondo caso, ciò è affermato dallo stesso Art. 80: «Ogniqualvolta necessario», gli atti dell’UE «contengono misure appropriate» volte all’applicazione del principio di solidarietà.

La conclusione che ho tratto studiando approfonditamente questo articolo è che, quando si tratta di azioni positive in capo alle istituzioni per promuovere la solidarietà, non esiste un vincolo obbligatorio: l’UE potrà decidere, se lo vorrà, di adottare misure ritenute appropriate per l’applicazione del principio. Se pensiamo alla Decisione del Consiglio sulla ricollocazione «a beneficio dell’Italia e della Grecia» del 14 settembre 2015, l’Art. 80 sicuramente non vincola le istituzioni a ‘fare qualcosa’ in senso solidaristico. La necessità espressa («Ogniqualvolta necessario») richiama la sussidiarietà: se gli Stati membri non ce la fanno, l’Unione potrà adottare misure in luogo degli Stati. Questo in termini teorici.  Nella realtà, se le istituzioni non si muovono adottando atti che diano applicazione al principio in esame, non sono vincolate a farlo. Ciò significa che nessuno può andare davanti al giudice europeo e accusare, mediante un ricorso per omissione di atti (c.d. ‘ricorso in carenza’), il Consiglio o la Commissione di non aver agito in senso solidaristico.

Peraltro, possiamo intendere la solidarietà come un principio per agire in 3 fondamentali direzioni: preventiva, riequilibrativa e emergenziale. Da un lato, cercando di prevenire che altri Stati si trovino in difficoltà; dall’altro di riequilibrare situazioni critiche – come quella vissuta dall’Italia e dagli altri Paesi frontalieri ‘esterni’ – con l’aiuto di altri Stati che non sono destinatari alla stessa maniera dei flussi migratori; infine, come terza ipotesi, ricorrendo a misure emergenziali (secondo l’Art. 78, par. 3, del TFUE), come è avvenuto per la Decisione del Consiglio sopra citata. Se vogliamo intendere così la solidarietà, potremmo forse dire – ma la parola spetta ai giudici dell’UE – che le istituzioni pur non avendo un obbligo positivo di agire, potrebbero avere quello (negativo) di non andare apertamente contro un principio così ampio di solidarietà. Però, anche qui, il margine di manovra è esteso: anche a voler stabilire un obbligo di astensione per le istituzioni europee, non vedo quale riscontro pratico esso potrebbe avere.

Come opera, invece, questo principio rispetto agli Stati membri e, in particolare, nel caso italiano?

Su questo piano, la situazione è ancora più complessa: l’Art. 80 si applica – in materia di frontiere, asilo e immigrazione – solo alle politiche dell’Unione. In tal modo, gli Stati potrebbero essere vincolati dal principio di solidarietà solo quando danno attuazione alle politiche dell’UE. Ma, immaginiamo, come si può dire a uno Stato, mentre ad esempio applica il Regolamento di Dublino, ‘devi applicarlo in maniera solidaristica’?

Il Regolamento dice cose ben precise e non è un sistema di ripartizione equa delle responsabilità, che sono invece allocate in forza di un criterio sostanzialmente geografico. Rispetto alla presa in carico di colui che fa richiesta di asilo, se non ci sono legami familiari in altri Paesi dell’Unione (secondo le definizioni ristrette di Dublino), la competenza è quasi sempre del Paese di primo ingresso.  Poi, è chiaro che il sistema di Dublino non funziona: sia perché, almeno in passato, l’Italia – non parliamo della Grecia – evitava di prendere impronte digitali; sia perché, in senso inverso, per i richiedenti che si trovano in Germania o Svezia, passati 12 mesi e anche per gli ostacoli pratici esistenti nei Paesi di primo ingresso, la competenza si radica in capo allo Stato nel quale si è presentata la domanda, anche se non è quello da cui si è entrati. Perciò, in fin dei conti, non è vero che l’onere ricade totalmente sull’Italia e la Grecia: è vero che questi Paesi sopportano i costi del soccorso in mare e della primissima accoglienza, mentre Stati come la Svezia, la Germania e, in parte, l’Olanda si trovano ‘in casa’ i richiedenti asilo e, a un anno di distanza dalla richiesta, diventano competenti.  Tuttavia, Dublino non funziona comunque se, oltre alla frontiera Sud, consideriamo la posizione – e la domanda logicamente implicita – della Germania: ‘perché da me?’.

Finché non sarà modificato, questo è il sistema approvato dalle istituzioni: come si fa a imporre agli Stati di applicare in senso solidaristico un sistema che non determina una ripartizione equa delle domande di protezione internazionale? Come possiamo dire che l’Art. 80 TFUE vincola gli Stati nell’applicazione del diritto dell’Unione Europea quando le sue stesse regole non contengono elementi solidaristici?

Ma allora, sulla scorta delle recenti istanze provenienti, a più riprese, dal governo italiano, che concretezza possiamo dare a quel principio?

In mancanza di atti dell’UE che ne costituiscano un’applicazione positiva, come appunto le misure di ricollocazione, gli Stati possono fare ben poco se non evitare di allontanarsi il più possibile dalla solidarietà. Anche qui, però, non riesco a immaginare un giudice che sanzioni, ad esempio, la Slovacchia per essersi ‘allontanata dalla solidarietà’ mancando un atto che stabilisca positivamente il relativo obbligo.

Visualizzando 1 di 2
Visualizzando 1 di 2

L’informazione che non paghi per avere, qualcuno paga perché Ti venga data.

Hai mai trovato qualcuno che ti paga la retta dell’asilo di tuo figlio? O le bollette di gas, luce, telefono? Io no. Chiediti perché c’è, invece, chi ti paga il costo di produzione dell'Informazione che consumi.

Un’informazione che altri pagano perché ti venga data: non è sotto il Tuo controllo, è potenzialmente inquinata, non è tracciata, non è garantita, e, alla fine, non è Informazione, è pubblicità o, peggio, imbonimento.

L’Informazione deve tornare sotto il controllo del Lettore.
Pagare il costo di produzione dell’informazione è un Tuo diritto.
"L’Indro" vuole che il Lettore si riappropri del diritto di conoscere, del diritto all’informazione, del diritto di pagare l’informazione che consuma.

Pagare il costo di produzione dell’informazione, dobbiamo esserne consapevoli, è un diritto. E’ il solo modo per accedere a informazione di qualità e al controllo diretto della qualità che ci entra dentro.

In molti ti chiedono di donare per sostenerli.

Noi no.

Non ti chiediamo di donare, ti chiediamo di pretendere che i giornalisti di questa testata siano al Tuo servizio, che ti servano Informazione.

Se, come noi, credi che l’informazione che consumiamo è alla base della salute del nostro futuro, allora entra.

Entra nel club L'Indro con la nostra Membership

Commenti

Condividi.