lunedì, Ottobre 26

Migranti ambientali: quale tutela ?

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«Rispetto alla Convenzione sui rifugiati, laddove senza dubbio Kiribati ha diverse sfide da affrontare, il Sig. Teitiota non si troverebbe, una volta rientrato nel proprio Paese, a fronteggiare ungrave danno” e non esistono prove del fatto che il Governo di Kiribati stia mancando di iniziative al fine di tutelare, nella misura possibile, i propri cittadini dagli effetti del degrado ambientale. Neppure si ritiene che le invocate disposizioni dell’ICCPR», il Patto delle Nazioni Unite sui Diritti Civili e Politici del 1966, rispetto all’affermato diritto di non essere privati dei propri mezzi di sussistenza, «ricevano applicazione rispetto ai fatti in oggetto». Ciò «non significa che il degrado ambientale derivante da cambiamenti climatici o altri disastri naturali non possano aprire la strada a una nuova lettura della Convenzione o, comunque, in materia di protezione personale speciale. La presente decisione non esclude, in altri casi, questa possibilità». Questa la sentenza SC 7/2015, NZSC 107, Ioane Teitiota contro The Chief Executive of the Ministry of Business, Innovation and Employment, del 20 luglio 2015.

Il riferimento alla Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati, del 1951, interessa in particolare il secondo paragrafo dell’Art. 1 A, il quale, secondo la difesa, avrebbe compreso anche la categoria di «environmental refugee».  Con questa sentenza, la Corte Suprema della Nuova Zelanda respingeva il ricorso di Ioane Teitiota e della sua famiglia, cittadini di Kiribati, un piccolo Stato insulare del Pacifico meridionale (circa 100000 abitanti) minacciato dall’innalzarsi del livello del mare, escludendo che vi fossero rischi concreti di persecuzione nei loro confronti da parte delle autorità di governo di quello Stato. In effetti, la Convenzione, se interpretata alla lettera, non riconosce espressamente la categoria di «rifugiato ambientale» (ed è difficile immaginarne la concezione al tempo in cui fu scritto il documento): da ciò derivano le considerazioni della Corte riportate in apertura.

Teitiota, espulso da Auckland, dove viveva con i familiari da 8 anni, per essere rimpatriato nel 2015, è considerato il primo richiedente asilo per motivi climatici. L’innalzamento delle acque provocato dal surriscaldamento globale interessa diverse realtà insulari a livello globale e può tradursi in una sfida alla sopravvivenza, anche in assenza di guerre e persecuzioni. Tuttavia manca uno strumento giuridico funzionale a garantire questa protezione.  A Teitiota non è valso neppure l’appello alla permanenza per motivi umanitari, lanciato a Craig Foss, Ministro Associato per l’Immigrazione, da Philipp Twyford, parlamentare del Partito Laburista.  Il suo non è un caso isolato.

Il diritto di fuga dal luogo abitato, colpito da improvvisi disastri o progressivamente reso fragile o deteriorato da fattori climatici e ambientali, può essere influenzato dalle attività umane in misura variabile: pensiamo al progressivo inaridirsi del suolo in rapporto alla siccità indotta da quelle attività; oppure al pericolo di gravi intossicazioni dovuto alla presenza di industrie inquinanti.  La migrazione ambientale è, secondo la dottrina giuridica internazionalistica, distinta dalla mobilità economica in ragione della libertà di scelta, assente nel primo caso, di fronte all’impossibilità di svolgere il proprio lavoro o anche di abitare nel luogo di provenienza Peraltro il confine, nella realtà eziologica, può essere sottile e arrivare ad annullarsi : nell’esempio del Sahel, vastissima regione che – lo suggerisce la sua etimologia – costituisce il ‘bordo’ del deserto e il canale nel quale si intersecano le rotte per il Nordafrica, stallo economico, desertificazione e sviluppo dei traffici illeciti sono difficilmente scindibili.

Il migrante ambientale, divenendo «rifugiato», troverebbe così riconosciuto il proprio «diritto di fuga», per citare l’espressione adottata dal filosofo politico Sandro Mezzadra.  Nel 1985, il Professor Essam El-Hinnawi, nel Report dell’«United Nations Environment Program» (UNEP), definì i «rifugiati ambientali» come le persone «obbligate a lasciare il loro contesto di vita temporaneamente o in modo permanente a causa di un grave danno ambientale (di origine naturale o antropica) che abbia posto in pericolo la loro esistenza o ne abbia compromesso seriamente le condizioni di vita».

Da tale status sono escluse due situazioni, che potrebbero essere comunque rilevanti per chi è costretto a emigrare per ragioni connesse al clima o all’ambiente: la mobilità interna ai confini di un Paese (nel qual caso si para di «sfollati interni»: nel 2015, 27,8 milioni in 127 Paesi , secondo il Report dell’IDMC), ossia verso una nuova area o regione che siano parte del suo territorio, che resterà di competenza delle relative autorità; un’omissione, un intervento inadeguato o un concorso al prodursi dell’evento (ad esempio, un disastro ambientale) da parte dello Stato di provenienza tali da presentare una chiara causalità con i motivi che spingono alla fuga o l’abbandono dei luoghi.

In questo secondo caso, citiamo una pronuncia della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Budayeva e altri contro Russia, Corte EDU, Sez. I, 20 marzo 2008), relativa a 5 ricorsi contro un omesso intervento, da parte dell’amministrazione russa, che avrebbe limitato gli effetti di una frana di fango avvenuta nel luglio 2000 per il cedimento della diga di Tynauz, cittadina sita ai piedi del Monte Elbrus (Caucaso). Costruita negli anni Cinquanta come collettore di residui accumulati da abbondanti precipitazioni, la diga aveva dato segni periodici di cedimenti strutturali, ancorché contenuti, senza essere stata sufficientemente posta in sicurezza dalle autorità locali. L’evento aveva causato la morte di un uomo, la distruzione della proprietà dei ricorrenti, che contestavano la violazione dell’ Art. 2 della Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), inerente al «diritto alla vita» di tutti gli abitanti di Tynauz.

L’obbligo per le autorità russe di adottare, in tal senso, le misure idonee, riducendo al minimo il «livello del potenziale rischio per le vite umane». Attraverso un’informazione periodica sui pericoli esistenti, l’identificazione dei difetti strutturali dell’opera nonché delle carenze di manutenzione imputabili agli amministratori, il dovere di una loro attivazione è direttamente correlato alla «imminenza del rischio naturale che era chiaramente identificabile, in modo particolare quando esso riguardi una calamità che si abbatte sovente su una data area destinata all’abitazione o all’uso da parte dell’uomo».

Pertanto, il nesso di causalità tra gli eventi e l’azione della pubblica autorità è evidente e deve risultare da un preciso atto di volontà: varrà, perciò, per le omissioni inerenti al caso russo citato o, ad esempio, per la concessione di una licenza estrattiva capace di generare, con le attività di escavazione, gravi danni alla salute degli abitanti; la causalità tra l’innalzamento dei mari e una politica economica scarsamente o per nulla sensibile agli equilibri ambientali sarà, invece, difficilmente dimostrabile.

Queste problematiche ci portano dritti al cuore dell’ ‘abitare’, del ‘radicamento’, ossia nella stringente attualità delle migrazioni: mobilità e radicamento sono complementari e univoci, non si oppongono, ma appartengono alla scansione di una stessa storia. Eppure la sfera della mobilità forzata, in cerca di una dimensione possibile dell’abitare, è una condizione che il diritto stenta a qualificare e riconoscere pienamente: nella zona grigia che connette economia (specie delle aree rurali, in un mondo dove i sistemi agricoli a conduzione familiare coprono ancora l’80% della produzione), politica e ambiente, la necessità di emigrare per ragioni ‘naturali’ provoca mobilità. Questo fenomeno è in aumento, secondo una progressione non lineare, e il suo riconoscimento da parte delle fonti internazionali tarda ad arrivare.

Il riferimento, contenuto nell’Accordo di Parigi, ai diritti e alle perdite subite dalle persone che scontano gli effetti del cambiamento climatico non è sufficiente a creare una categoria autonoma. Del resto, la natura regionale e non vincolante di due documenti non impedisce di notare come un’estensione del concetto di «rifugiato» fosse già sentita quasi mezzo secolo fa: alludiamo alla Convenzione sui rifugiati dell’«Organizzazione dell’Unità Africana» (OAU) del 1969 e alla Convenzione di Cartagena (Colombia) del 1984 , dove la fuga delle persone in cerca di sicurezza e stabilità è imputabile, oltre ai conflitti e alle violenze interni/esterni, ad altre circostanze che abbiano prodotto «gravi turbamenti dell’ordine pubblico» (Art. 1, comma 2, della citata Convenzione OAU).

Nondimeno, le criticità ambientali stridono con il concetto storico di persecuzione che ha natura politica e, all’origine, individuale. Occorrerà (e, finora, può essere solo un giudice a farlo) coniugare ambiente e politica, considerando i rapporti di potere che, modificando l’ambiente, di fatto incidono anche sulla vita delle persone. Il fattore climatico-ambientale diventa, a ben vedere, centrale solo nella definizione dell’OIM, capace di integrare in sé anche le ragioni economiche della mobilità (nella figura del «migrante economico forzato»):

«I migranti ambientali sono persone o gruppi di persone che, a causa di improvvisi graduali cambiamenti nell’ambiente che influenzano negativamente le loro condizioni di vita, sono obbligati a lasciare le proprie case, o scelgono di farlo, temporaneamente o permanentemente, e che si muovono all’interno del proprio paese o oltrepassando i confini nazionali».

Considerando il più ‘giovane’ diritto europeo, la «libertà, sicurezza e giustizia» del suo spazio di proiezione, richiamate dal Trattato sul funzionamento dell’UE (Art. 3, comma 2), sono garantite a chiunque vi cerchi legittimamente protezione. Peraltro, il sistema della protezione internazionale derivante dall’ordinamento europeo comprende i due statuti di «rifugiato» e di beneficiario della «protezione sussidiaria», ottenibili in forza di un’unica richiesta e procedura. La protezione sussidiaria , introdotta con la Direttiva 2004/83/CE, non rappresenta – è il caso di ricordarlo – una tutela ‘più debole’, ma attiene ai casi esclusi dalla Convezione di Ginevra: ossia riguarda chi ha «fondati motivi di ritenere che, se ritornassero nel Paese di origine correrebbe il rischio effettivo di subire un grave danno». L’aspetto ambientale può essere fatto rientrare, anche qui, in maniera estensiva grazie a disposizioni come questa. La sua assenza dagli ordinamenti europeo e internazionale costituisce, nondimeno, un’anomalia giuridica, che avrebbe potuto essere parzialmente alleviata a Parigi nel 2015, in sede di approvazione del citato Accordo, quando si lasciò cadere la proposta di creare un organismo di coordinamento per la mobilità ambientale.

Sul piano del nostro diritto interno, Il Testo Unico in materia di immigrazione (D.lgs. n. 286/1998) conta disposizioni applicabili anche ai migranti ambientali. All’Art. 5, comma 6, il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno sono evitati quando ricorrano «seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali». l’Art. 19 vieta, invece, l’espulsione o il respingimento in casi di vulnerabilità personale o sociale. Si affaccia, a livello normativo, la possibilità di una diversa forma di tutela (contemplata espressamente dal Regolamento attuativo del T.U. , che prevede, all’Art. 282, la concessione di un permesso «per motivi umanitari»).

Arriviamo così alla disposizione contenuta nell’Art. 20, che prevede una protezione temporanea tramite «misure straordinarie di accoglienza», dovute a: «rilevanti esigenze umanitarie in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità» in Paesi terzi rispetto all’Unione. Nonostante l’eccezionalità delle misure (applicate con Decreto dal Capo del Governo), è un primo riconoscimento legislativo (e quindi generale) di cause distinte dalla persecuzione politica in senso stretto.

Oggi le iniziative economiche europee attivano partenariati commerciali con i paesi meno ricchi ricercando una maggiore attenzione alle dimensioni sociale e ambientale, nella consapevolezza dichiarata che un diffuso e massiccio accaparramento della terra, da parte di attori del potere economico e finanziario, creerebbe nuove sacche di povertà, producendo ulteriori spinte migratorie incontrollate. Si cerca, inoltre, di promuovere la c.d. «migrazione circolare», che mira alla trasmissione, con successivo ‘ritorno’ al Paese di provenienza, di nuove conoscenze. Questo vale anche in senso inverso: una reale integrazione delle persone che emigrano, successiva a flussi recepiti e distribuiti in un sistema di accoglienza funzionante per tutti i Paesi membri, porterebbe a colmare il deficit demografico nel quale l’Europa si sta già muovendo, con le conseguenze di un arricchimento culturale reciproco, di una rigenerazione socio-economica e di nuovi rapporti fondati sulla mobilità come valore intrinsecoCiò sarebbe difficilmente possibile senza un riconoscimento pieno della categoria di migrante o rifugiato ambientale, nel senso suggerito dall’OIM.

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