martedì, Luglio 23

Mercosur, un’opportunità per le PMI europee in America Latina Quale futuro per l’area di scambio comune più affine, nei suoi presupposti, all’UE? Risponde Antonella Mori, Ricercatrice e Docente di Economia all’Università ‘Luigi Bocconi’ di Milano

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L’attuale contrazione protezionistica degli USA nei rapporti commerciali internazionali porta l’Unione Europea a cercare nuove vie di espansione del proprio mercato, a partire da regioni strategicamente ben individuate. Peraltro, il ‘Mercado Común del Sur’ (Mercosur), zona di scambio comune istituita tra Uruguay, Argentina, Brasile e Paraguay, è entrata nella sua sfera di interesse quasi 20 anni fa e, attualmente, l’UE detiene il primato nell’area come partner commerciale (circa il 22% degli scambi complessivi), investitore straniero (circa un terzo del totale degli investimenti esteri, con 387 miliardi di euro nel 2014) ed esportatore (41,5 miliardi nel 2016).

L’incontro del 7 novembre alla Farnesina tra il Ministro Enzo Moavero Milanesi e il suo omologo paraguayano, Luis Alberto Castiglioni, oltre a voler rilanciare il rapporto bilaterale tra i 2 Paesi, ha inteso, in prospettiva regionale, rafforzare l’interesse all’attuazione dell’Accordo UE-Mercosur. L’8 maggio dello scorso anno, il Presidente Sergio Mattarella, in visita in Argentina, ne ribadiva la portata: «Significherebbe un mercato di 700 milioni di persone (…) un obiettivo di grande importanza per i nostri Paesi, per le comunità di cui facciamo parte e anche per l’equilibrio nella comunità internazionale».

Per le vicende storiche che li hanno coinvolti (e benché un primo progetto di unione doganale risalga al 1909), l’integrazione regionale fra i Paesi latinoamericani «ha spesso conosciuto esiti negativi»: lo scriveva nel 2007 la politologa Marina Izzo sulla rivista ‘Affari Internazionali’, sottolineando come in quell’area geografica siano state adottate nel tempo politiche contrastanti.

Un primo modello protezionista è stato promosso, in seno alle Nazioni Unite, dalla Commissione economica per l’America Latina e i Caraibi (CEPAL) e dai successivi Trattati di Montevideo (1960) e di Cartagena (1969) per tutelare la creazione di un’area di scambio comune attraverso la cooperazione commerciale e finanziaria tra 11 Stati riuniti in associazione. A metà degli anni ’80, con la caduta delle dittature in Argentina e Brasile, si è assistito a un cambio di politica in senso neoliberista, favorevole all’attrazione di capitale straniero e finalizzata alla competitività delle imprese dell’area sul mercato internazionale. L’inizio del disgelo economico tra i due Paesi li vede promotori di una nuova integrazione che porterà, con la stipula di un accordo nel 1986 e l’aggiunta di specifici protocolli – oltre a un successivo trattato nel 1988, a cui aderirà l’Uruguay -, alla firma del Trattato di Asunción del 1991, che integra anche il Paraguay e prevede un’area di libero scambio e l’unione doganale con progressivo azzeramento dei dazi sulle merci circolanti nell’area.

La strategia del 1986 mirava a uno sviluppo industriale reciproco, soprattutto dell’allevamento e dell’industria, con un incremento dei rapporti commerciali (con imposte ridotte e approvvigionamenti più semplici), la riconversione dell’industria pesante e l’investimento nelle comunicazioni e in nuovi settori come informatica e biotecnologie. Con il Protocollo di Ouro Preto (1994), che perfeziona il Trattato istitutivo del 1991, il Mercosur prende il via il primo gennaio 1995 come iniziativa unionale improntata a un ‘regionalismo aperto’. È fissata una Tariffa esterna comune, con aliquote differenziate secondo i prodotti (del 20%) e i beni capitali (tra il 14% e il 16%, con adozione differita di un decennio per le tecnologie di informazione e comunicazione). Per assicurare l’efficacia di un indirizzo macroeconomico coordinato nei diversi settori, è espressamente prevista l’uniformazione legislativa nei singoli Paesi membri a vantaggio del processo di integrazione. Il Mercosur opera attraverso 3 organi funzionali: il Consiglio del Mercato comune, formato dai rispettivi Ministri degli Esteri e dell’Economia e a presidenza semestrale (a rotazione), che definisce l’indirizzo politico decidendo all’unanimità; il Gruppo del Mercato comune, organo esecutivo che, oltre ad approvare i bilanci, assicura l’operatività delle decisioni e il coordinamento delle iniziative adottate; la Commissione commerciale, organo tecnico al quale è demandata la gestione degli strumenti di politica commerciale comune (sistemi tariffari omogenei, incentivi all’esportazione, controlli sulla concorrenza, zone franche, ecc.).

  Questo sistema va oltre l’aspetto commerciale, prevedendo anche la libera circolazione delle persone e la cooperazione tra i suoi membri in diverse materie (mobilità umana e flussi migratori, sicurezza regionale, tutela ambientale, lotta alle organizzazioni criminali). Un’esperienza, insomma, che si accosta forse più di ogni altra a quella dell’Unione Europea.

Malgrado l’ottimismo espresso per un’intesa che – citando ancora Mattarella – «certamente si raggiungerà e per cui l’Italia è molto impegnata», gli incontri di marzo ad Asunción (Paraguay), hanno evidenziato una volontà di ripresa, ma anche diverse questioni rimaste sui tavoli. Nonostante nuove reciproche concessioni sulle tariffe, è centrale per i Paesi del Mercosur la tutela della carne e dei prodotti agricoli e di derivazione vegetale (soia, caffè, zucchero, etanolo), mentre l’Unione Europea spinge sull’export nel settore manifatturiero: automobili e mezzi di trasporto, macchinari, ma anche prodotti chimici e farmaceutici. Il Mercosur si è impegnato alla progressiva riduzione – entro 10 anni – delle aliquote di imposta sul 60% delle importazioni europee. Tuttavia, permangono forti resistenze relative all’agricoltura e all’allevamento – in particolare da parte di Francia, Irlanda e Polonia sulla carne bovina – su cui i Paesi latinoamericani hanno forti aspettative di apertura.

Alle questioni di concorrenza sollevate dai singoli Stati membri, si aggiungono le richieste di tutela da parte delle rappresentanze produttive a livello europeo, secondo cui la firma dell’accordo inferirebbe un duro colpo al settore primario (pari a 7 miliardi di euro). Oltre alla carne bovina, sarebbero a rischio anche prodotti come zucchero, pollame, riso, arance (estratti compresi), etanolo.  Secondo Pekka Pesonen, Segretario generale del CopaCogeca (unione dei sindacati agricoli e delle cooperative agroalimentari dell’UE), «Considerate le grosse incertezze legate ai negoziati per la Brexit, alle quali si aggiunge il dibattito sulla futura politica agricola comune e sul bilancio dell’UE, respingiamo qualunque concessione nei negoziati». Neppure sono mancate, a partire da gennaio 2018, le critiche dell’italiana Coldiretti in difesa del bioalimentare e delle eccellenzemade in Italy’, data la frazione esigua (circa il 10%) di tipicità italiane a norma UE per le quali sarebbe garantita una tutela effettiva (tra i ‘falsi’ sudamericani troviamo anche il Parmigiano Reggiano).   

Allargando l’orizzonte, i rischi concreti esterni all’accordo non mancano. Mentre la Cina, agli antipodi degli Stati Uniti (che hanno sospeso il Partenariato transatlantico con l’UE per il commercio e gli investimenti – TTIP), firma accordi su energia e infrastrutture con altri Paesi vicini (come Perù, Cile o Ecuador – dove ha finanziato la costruzione della centrale idroelettrica Coca Codo Sinclair), l’Unione Europea non figura come suo possibile interlocutore. In questo scenario, i vantaggi derivanti dal libero scambio in quell’area possono costituire un terreno fertile per grosse holding con sede a Tokyo, Pechino o in qualche altro Stato del Pacifico, ma anche per le possibili iniziative del neo-Presidente brasiliano Jair Bolsonaro in termini di riduzione della Tariffa esterna comune e di liberalizzazione del commercio tra il Mercosur e l’Alleanza del Pacifico – formata da Messico, Colombia, Perù e Cile.

All’incontro di febbraio/marzo è seguito quello di settembre a Montevideo, da cui tuttavia risulta che le negoziazioni – con l’eccezione positiva per il settore della pesca – rimangano a uno «stadio sperimentale» con posizioni «distanti» o «non convergenti» (ad esempio, in tema di prodotti rilavorati, tutela alle giovani imprese o commercio di vini e altre bevande alcoliche) e «progressi limitati» nel comparto automobilistico e dei macchinari.

Nel difficile frangente europeo, l’Italia gode di buoni rapporti con i diversi Paesi sudamericani, a iniziare dall’Argentina. In che misura potrebbe porsi come attore dinamico e propositivo all’interno di questa difficile relazione?

Ne parliamo con Antonella Mori, Ricercatrice universitaria e Docente di Economia all’Università commercialeLuigi Bocconi’ di Milano.

Professoressa Mori, perché l’Accordo con il Mercosur è importante in termini di politica economica europea e quali sono le maggiori criticità che determinano lo stallo in cui è caduto un progetto ormai risalente nel tempo?

I negoziati hanno avuto inizio nel 1999, poi si sono più volte interrotti (nel 2013, per un triennio). Dal 2016 effettivamente si è avuta una ripresa a pieno ritmo: in 1 anno e mezzo i negoziatori dell’UE e quelli del Mercosur si sono incontrati una decina di volte. Nondimeno, rimangono irrisolte ancora diverse issue. Dopo l’incontro di settembre in Uruguay, 4 giorni fa c’è stata una riunione a Bruxelles, ma quanto emerso esattamente dall’incontro non si sa, occorrerà qualche settimana. Mi sembra che l’obiettivo sia, comunque, arrivare alla conclusione dei negoziati entro la fine dell’anno. Un esito simile comporterebbe 3 vantaggi: chiudere i negoziati prima dell’inizio della presidenza di Jair Bolsonaro in Brasile (eletto il 28 ottobre), che si è dichiarato molto pro-liberalizzazione, però principalmente ha parlato di liberalizzazioni bilaterali, affermando esplicitamente che, per lui, il Mercosur non sarà una priorità. Rimane forte l’incertezza su quella che sarà effettivamente la sua politica nei confronti del Mercosur. Arrivare prima sull’accordo permetterebbe un ‘ombrello’ in più, dato che Bolsonaro entrerà in carica il primo gennaio 2019.  Poi anticipare le elezioni europee, che insedieranno una nuova Commissione UE. E c’è una scadenza molto importante a fine anno: la riunione del G20, che si terrà in Argentina. Pervenire a un accordo e poterlo annunciare a dicembre in Buenos Aires sarebbe un traguardo raggiunto. Per tutte queste ragioni, gli incontri si stanno infittendo, però i problemi sono molti.

A partire dai prodotti agricoli?

Il settore agricolo è sempre stato un tema centrale: un settore prioritario non solo per Argentina e Brasile, ma per i 4 Paesi, che sono molto efficienti; e un settore molto protetto dalla politica agricola comune a livello europeo.  Sono stati raggiunti accordi sulle quote in diversi settori, ma resta la questione di alcune indicazioni geografiche, alcune delle quali importanti per l’Italia, come il Parmigiano Reggiano: in Argentina come in Uruguay, da tantissimi anni, producono il loro parmigiano – sono gli italiani emigrati a cavallo dei Secoli XIX e XX, che hanno importato produzioni nostrane. ‘Noi’, dicono gli argentini, ‘abbiamo il nostro Reggianito, che produciamo da 150 anni!’ e hanno paura di perdere la possibilità di commerciarlo, ma il Reggiano resta, chiaramente, un prodotto essenziale per l’Italia. Salve eventuali novità dell’ultima ora, sono tuttora aperti il capitolo sul vino e l’alcol e quello sulla tutela della proprietà intellettuale (incluse le questioni di ‘portabilità’ transfrontaliera dei suoi contenuti), mentre nell’automotive ci sono barriere tecniche su come riconoscere i certificati di sicurezza delle automobili.

Quali sono i ‘limiti’ di oggetto dell’Accordo?

Stiamo parlando di un Accordo che copre ‘tutto’: dal commercio dei beni a quello dei servizi, dagli appalti pubblici ai servizi marittimi… Per questo non è affatto semplice mettere il punto finale. Ci vuole volontà. Si tratta di una necessità ribadita in questi anni, soprattutto dal 2016, sia in sede europea che di Mercosur. Al di là delle parole, dire quale sia la volontà politica dei Governi è complicato. In particolare, per quanto riguarda il Mercosur, sono proprio i Governi dei 4 Paesi che in realtà negoziano, perché Mercosur è più limitato come potere sovranazionale rispetto alla Commissione europea. A differenza di altri capitoli, la parte commerciale è tutta di competenza della Commissione (non è richiesta, cioè, l’approvazione dei singoli Governi degli Stati membri), che ha avuto il mandato di negoziare questo accordo di associazione e sta procedendo in tal senso.

Gli accordi bilaterali tra i singoli Paesi – per esempio Italia / Paraguay – possono influenzare un accordo tra parti contraenti sovranazionali?

Italia e Paraguay, almeno sulla parte commerciale, non possono avere accordi diversi da quelli che saranno gli accordi UE-Mercosur. Ovviamente le nostre aziende vanno in Uruguay e fanno accordi produttivi e commerciali. Le aziende hanno la loro vita, ma la politica commerciale – quindi: quali sono i dazi, quali sono le barriere non tariffarie, ecc. – è affare europeo. L’Italia non può prendere iniziative come Stato: abbiamo una politica comunitaria dalla fine degli anni ’60. In teoria, stesso discorso varrebbe anche per il Mercosur, che è un’unione doganale, e dovrebbe sempre muoversi come accordo di tutti e 4 i Paesi insieme. Peraltro, è un po’ meno vincolato, come risulta a tratti dalle voci critiche interne all’iniziativa (‘perché non procedere a livello bilaterale?’).  Sicuramente, è qualcosa che uno Stato membro dell’UE non può fare.

Da parte di alcuni Paesi europei, come la Spagna o la Germania, si spinge per concludere questo negoziato, soprattutto in termini di prospettive di investimento e accesso agli appalti pubblici. Ci sono, invece, altri Paesi dell’Unione, la Francia in testa, che chiedono più tutela sui prodotti – è il caso della carne bovina – e tendono a bloccano il processo negoziale…

La Francia è sempre stata tra i Paesi più preoccupati dalla forza agricola e dalla produzione di carni in genere del Mercosur. Alla fine, però, anche Parigi dovrà adattarsi.

In che modo?

ll mandato c’è: i Paesi, singolarmente, non possono in questo momento bloccare nulla perché con quel mandato procedono i negoziatori europei. Non mi sembra che possano veramente fare più di tanto. Quei Paesi potrebbero, in sede di ratifica sugli altri capitoli (ad esempio: investimenti, appalti pubblici), in qualche modo rallentare il processo; bloccarlo mi sembra un po’ difficile.

Pensando alle opinioni espresse da associazioni e cooperative agricole da parte italiana, quali sono le criticità e i vantaggi a entrare come membro dell’UE in questa nuova area di mercato?

Ovviamente sono preoccupate perché sono il gruppo che potrebbe subire maggiori conseguenze negative. Ricordiamoci, però, che l’Italia è un Paese manifatturiero e industriale, e siamo anche molto forti nell’ingegneria delle costruzioni.  Vero è che ci potrebbero essere svantaggi per alcune produzioni agricole Direi che la parte dei nostri prodotti che devono essere difesi, come le indicazioni geografiche, ormai è già tutelata da altri accordi e anche in questo caso saranno protetti – mi sembra strano che non si arrivi a questo. Occorre tenere a mente che siamo grandissimi esportatori di macchinari, quindi capitali che comunque avevano un certo livello di protezione (cioè di tariffe, di dazi elevati) nel Mercosur, e su questo possiamo avere un vantaggio, come anche su tutta la parte degli appalti pubblici, perché le nostre società di costruzioni sono grandi e  sono sempre state molto attive in America Latina. È difficile fare un bilancio. Le esportazioni manifatturiere sono molto importanti e in questo settore si avrà una liberalizzazione.

Trattandosi di un’area di libero scambio, quali sono i rischi effettivi nella distribuzione degli interessi tra piccole e medie imprese e grandi gruppi?

Questa è sempre una preoccupazione per il fatto che i grandi gruppi sono sempre più attrezzati, più forti. Devo dire che, proprio perché la struttura produttiva del Mercosur è composta da piccole e medie imprese – un po’ come, appunto, la struttura europea e soprattutto italiana -, in questo accordo c’è un’attenzione particolare alle piccole e medie imprese. Anche su questo aspetto, esso potrebbe rivelarsi non solo come l’accordo che facilita le grandi aziende, ma che mette in contatto e facilita la cooperazione tra le medie aziende in Italia e quelle in America Latina. Le piccole aziende fanno sempre fatica a internazionalizzarsi, specie se confrontate a una grande distanza geografica. Esiste, insomma, uno sforzo per tenere in debita considerazione questo aspetto, qui più che altrove.

Ci sono grandi gruppi presenti nell’area? Potrebbe fare un esempio?

Tutte le nostre grandi aziende italiane sono presenti nel Mercosur. Il Brasile ha un’economia – quindi un PIL – che è un po’ più grande di quella italiana. Il Brasile e l’Argentina,  per una questione di legami storici, hanno una forte presenza di queste aziende sul territorio: la ‘FIAT do Brasil’ è considerata quasi un’azienda brasiliana tanto è radicata storicamente nel Paese. Ma anche Ferrero, Pirelli, Telecom… 

Enel ha una presenza di rilievo, anche nelle energie rinnovabili. Sono presenti anche le aziende tedesche e spagnole, anche se il Brasile, rispetto ai Paesi ispanofoni dell’America Latina non ha questo vantaggio per la Spagna. Le imprese spagnole sono molto attive, ma l’Italia è una presenza importantissima.

Ritiene che si perverrà a un’intesa in tempi brevi?

Nel 2003, dopo pochi anni di negoziati, sembrava di essere molto vicini a questo accordo. Registrando il clima che si respirava allora, scrissi in diversi articoli: ‘Siamo vicini all’intesa’. Mi sono riproposta, ormai, di non fare nessuna previsione. È vero, i negoziati si sono accelerati; tuttavia, leggendo il resoconto di quello di settembre, è vero anche che sussistono ancora molti punti di disaccordo. Non so dire se si vorranno superare questi ‘nodi’, per i motivi di cui parlavo prima, oppure se passerà altro tempo.

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