lunedì, Agosto 10

La pace nel mondo, un concetto ‘disarmante’ L’Italia protagonista delle operazioni di pace e il sistema internazionale, tra pacificazione armata, mediazione e interessi sovrani

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Concettualmente, la ‘pace’ ha un ambito esteso in quanto appartiene a contesti semantici molto diversi, sia nella Storia che sotto il suo aspetto pratico e funzionale. Intesa dai Romani come un ‘dono’ del potere imperiale (la «Pax Augustea») o, dal punto di vista delle popolazioni sottomesse, come tregua e tempo indeterminato della dominazione – basata, negli intenti, su una comune concordia, garanzia di stabilità – , nei secoli l’atto di porre termine a una guerra ha significato, nella sua logica conseguenza, l’imposizione di nuove condizioni dal potere uscente vincitore. Oggi la pace, pur mantenendosi nella sua accezione storica, è anche oggetto di studio e di «missioni»: una scienza applicata, provvista di specifici operatori.

Guardando alle sue traduzioni pratiche e agli attori che operano nelle missioni di pace, quest’ultima potrebbe apparire ‘fuori luogo’ per il fatto di implicare elementi di segno opposto, ossia atti di forza funzionali a contrastare una violenza o eliminare un conflitto. Le azioni di «pacificazione», ma anche quelle di «imposizione della pace» corrispondono spesso a scenari di guerra.  D’altronde, non è raro che i governi più inclini al conflitto si autoproclamino ‘afieri della pace’.

In diritto internazionale, troviamo varie forme di atti finalizzati a ristabilire la pace, come la «proposta» avanzata da uno Stato a quello con il quale si trova in guerra (con invito a specificare le relative condizioni), o i cosiddetti «preliminari», accordi di impegno reciproco che fissano le modalità per giungere rapidamente alla stipulazione di un trattato. Le conferenze della pace riuniscono, invece, rappresentanti di diversi Paesi al fine di mantenere e consolidare la pace, ovvero concludere trattati tra più paesi in conflitto. Esse sono dette anche congressi, come il celebre Congresso per la pacificazione mondiale di Parigi, tenutosi alla Salle Pleyel nella primavera del 1949 tra gli Stati aderenti al Movimento per la Pace , durante il quale fu eletta a simbolo la colomba dipinta da Picasso.

Il ruolo centrale nella rassegna spetta ai trattati, accordi tra due o più Stati che assumono comunque un carattere bilaterale: ad esempio, uno Stato verso una coalizione multinazionale, talvolta guidata da un suo membro (citiamo il Trattato di Parigi tra l’Italia e le potenze alleate del 1947). Infine, il dettato di pace è un particolare tipo di trattato nel quale la parte che soccombe è tenuta fuori dall’elaborazione dell’atto (un esempio su tutti: il Trattato di Versailles del 1919).

Il peacekeeping si colloca tra gli obiettivi fondamentali delle Nazioni Unite, insieme alla tutela dei diritti umani e alla promozione del principio di autodeterminazione dei popoli. Il concetto di peacekeeping (sviluppato da Lester B. Pearson, Ministro degli Esteri canadese, durante la crisi di Suez del 1956) corrisponde concretamente a varie azioni di intervento, da parte di organizzazioni internazionali o regionali (come la NATO, l’UE, l’Unità Africana), in situazioni di crisi o conflitto, allo scopo di sostenere o ripristinare le condizioni capaci di instaurare un assetto di pace stabile nel tempo. Oltre all’aumento progressivo del numero di missioni, negli anni si è avuta una crescente diversificazione funzionale, sia in ambito militare che amministrativo e di governo.

Peraltro, diremo subito che la Carta delle Nazioni Unite non contiene riferimenti di sorta al peacekeeping, che deriva interamente dalla prassi dei suoi promotori. Nella Carta troviamo, invece, chiare disposizioni sul ruolo del Consiglio di Sicurezza, organo-cardine del sistema di sicurezza collettiva al quale l’ONU affida il compito di mantenere la pace internazionale. Secondo l’Articolo 39, il CdS, laddove ravveda in una data situazione «una minaccia alla pace, una violazione della pace o un atto di aggressione», potrà adottare misure coercitive non implicanti o implicanti l’uso della forza armata (previste agli Artt. 41 e 42): le possibilità spaziano dall’embargo all’interruzione delle reti di trasporto o delle relazioni diplomatiche, fino all’intervento militare, adottando «con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione (…) necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale».

Trattandosi di un’operazione multinazionale, il peacekeeping prevede la ‘fornitura’ di forze militari da parte degli Stati a disposizione dell’Organizzazione. Spetta al Segretario generale delle Nazioni Unite negoziare con gli Stati, attraverso specifici accordi (cosiddetti «Memoranda of understanding») sulle modalità di ‘trasmissione’ dei relativi contingenti nazionali. Contro il risorgere delle ostilità, la funzione principale della forza multinazionale è l’ assistenza prestata alle parti nell’attuazione di cessate-il-fuoco o di accordi di pace.

I 3 elementi fondamentali del peacekeeping, ossia il consenso delle parti in conflitto, l’imparzialità e l’uso della forza armata solo in condizione di self-defense (cioè in caso di attacco o di minaccia di attacco, concetto assai flessibile) sono funzionali l’uno all’altro: dal limite dell’autodifesa discende l’imparzialità, che è, a sua volta, garanzia per il consenso delle parti.  Il meccanismo di intervento, definitosi durante la Guerra Fredda (la prima missione è quella ‘israeliana’ del 1948), prevede quindi la supervisione e la neutralità come caratteri intrinseci alle forze in azione, sia prima che – in fase attuativa – in seguito agli accordi di pace.

Nell’ottica di un distinguo ricorrente in conflittologia, essenziale alla comprensione delle ‘gradazioni di forza’ a cui può essere sottoposto un processo di pace, si inserisce il concetto di «peacebuilding». Definito dall’allora Segretario generale dell’ONU Kofi Annan nel 2005 – anno che, al suo volgere, vedrà istituita anche una ‘Peace Building Commission’ (PBC) – esso è inteso come l’attività tesa a identificare strategie integrate per i paesi usciti da un conflitto. La relativa Commissione ha composizione mista e ‘aperta’, poiché formata dagli organi delle Nazioni Unite, dai principali Stati contributori in termini finanziari o di risorse militari e dagli stessi Paesi uscenti dal conflitto. Le strategie riguardano la ricostruzione post-conflitto, mirando, sul piano economico e amministrativo, a una riabilitazione di durata e a far convergere sullo scenario interessato l’attenzione della comunità internazionale.

Il peacemaking è, invece, definibile come l’attività volta a creare condizioni paritarie di potere tra un numero frammentato di fazioni (pensiamo a casi di post-genocidio o al ‘limbo’, non ancora dissolto, che è seguito alla fine dell’apartheid in Sudafrica), tali da prevenire, con la ‘mediazione cosciente’ e un dialogo ‘etico’ e plurale, futuri conflitti. Qui si con centra un potenziale altissimo, destinato ai futuri negoziatori e operatori civili della pace, che fatica tuttora ad affermarsi come prioritario. I Caschi Blu dell’ONU, che comprendono anche funzionari di polizia civile e altro personale non militare, appoggiandosi ad esperti in mediazione e legal advisor potrebbero essere i rappresentanti di una più forte integrazione tra mantenimento (peacekeeping) e pacificazione (peacemaking).

L’incognita sul grado di forza impiegato nell’intervento, almeno dal 1994 (l’anno dei massacri in Ruanda), ha prodotto nell’ambito del peacekeeping un’astensione degli Stati dall’operare in zone di conflitto particolarmente ‘calde’ o, al contrario, fenomeni di imposizione della pace o ‘peace-enforcing’ disconosciuti nella loro natura da diversi giuristi e dai teorici del pacifismo, e tuttavia esistiti in Paesi come la Serbia, l’Afghanistan o l’Iraq.

L’Italia, che nei primi 6 mesi del 2017 ha destinato alle operazioni di peacekeeping contributi per 28,5 milioni di dollari, ha sempre appoggiato l’ONU nelle operazioni militari, tanto che i suoi Caschi Blu sono stati insigniti, nel 1988, del Nobel per la Pace.   Il supporto italiano si estende, malgrado il taglio ai relativi finanziamenti, a un ripensamento del peacekeeping funzionale a modalità di sviluppo avviate non solo in sede militare, ma basate sull’attività civile di mediazione tra le parti in conflitto.

Attualmente, l’Italia è presente in 29 missioni di pace internazionali lanciate in 20 Paesi nell’ambito dell’ONU, della NATO e dell’UE (si veda l’ultimo Decreto-Legge di proroga, del maggio dello scorso anno, convertito nella Legge n. 164/2016), per un totale di 6780 militari.  Tra gli Stati e i territori di intervento citiamo l’Afghanistan (‘Resolute Support’-EUPOL, con l’impiego di 950 militari), il Libano (UNIFIL-MIBIL, 1100 militari), la Somalia (EUTM), il Mediterraneo (‘Mare Sicuro’, ‘Sea Guardian’ e EUNAVFORMED, 1581 militari in totale), il Kosovo (KFOR), la Libia (‘Ippocrate’) e l’Iraq (‘Prima Parthica’). Quest’ultimo scenario è al primo posto per investimento economico e risorse militari (1400) impiegate nell’addestramento dei soldati e ufficiali iracheni e curdi impegnati contri l’ISIS e nel presidio alla diga di Mosul, ristrutturata dalla cesenate Trevi SpA.

Nel quadro della missione internazionale Inherent Resolve, la campagna bellica guidata dagli USA in Medio Oriente, Prima Parthica, attingendo alla forza simbolica della romanità (il nome deriva dalla legione romana che reclutava i propri soldati all’attuale confine tra Iraq e Siria), opera in Iraq e Kuwait: soprattutto a Erbil, a supporto formativo di circa 7000 Peshmerga, e a Baghdad, dove i nostri Carabinieri assistono le Forze speciali. Nel primo contesto, in reazione alla ‘pulizia etnica’ perpetrata nell’agosto 2014 nella regione settentrionale dell’Iraq, i combattenti curdi hanno messo a segno, con l’assistenza internazionale, diversi attacchi allo Stato Islamico e sono arrivati, nel novembre 2015, a liberare Sinjar, ormai un simulacro di città che collega strategicamente Mosul a Raqqa – bastione dell’ISIS, quasi liberata, ma ancora teatro di scontri (nelle ultime ore: all’ospedale nazionale, allo stadio calcistico e nel quartiere del White Garden). A partire dal 2016, i Peshmerga sono addestrati da genieri e artiglieri della Folgore per un periodo di 5 settimane; il programma prevede tattiche di avvicinamento al bersaglio, utilizzo di armi di precisione, tecniche di sganciamento sotto il fuoco nemico, coordinamento di squadra e elementi di primo soccorso sul campo di battaglia. Per ciò che invece riguarda i programmi attivati a Baghdad, a 8 settimane di corso-base presso il ‘Camp Dublin’ per personale proveniente da aree contese agli jihadisti, come Al-Anbar o Ninive, si affiancano moduli speciali per tiratori scelti e artificieri, ma anche lezioni teoriche sulle minoranze e la violazione dei diritti umani, oltre a corsi riservati al personale femminile e attinenti a tematiche come la dipendenza personale o la violenza domestica su donne e minori.

Nel complesso, l’impegno dell’Italia in questa operazione si è dimostrato, per il clima collaborativo instauratosi tra gli operatori e i risultati finora ottenuti sul campo, determinante. La sua strategia si è basata principalmente – anziché sul bombardamento indiscriminato – sull’individuazione degli obiettivi armati dell’ISIS da parte dell’Aeronautica (che conduce ricognizioni e fornisce velivoli Predator e Tornado per la coalizione), in sinergia con il progressivo avanzamento delle truppe di terra.

Il ruolo delle donne, come ha sottolineato Luciano Tosi, docente di Politica Internazionale all’Università di Perugia, potrebbe diventare un elemento portante delle future missioni di pace. Lo attesta uno studio condotto da due ricercatrici dello IAI («Istituto affari internazionali»), Paola Sartori e Alessandra Scalia, sulla scia dell’intervento sulla parità di genere tenuto da Roberta Pinotti, Ministro della Difesa, all’inaugurazione di una sezione italiana di ‘Women in International Security’ (organizzazione che promuove il ruolo professionale delle donne per la pace e la sicurezza internazionali). Presentata alla Camera dei Deputati il 30 marzo scorso, la ricerca sul campo di Sartori e Scalia – «Le donne nelle missioni internazionali» – prende in esame, nel contesto afghano (Provincia di Herat), l’importanza della partecipazione femminile alle operazioni di pace, in particolare rispetto alle attività di peace-building. Sul sito della Difesa si parla di un contributo capace di mostrare «l’impatto delle iniziative di cooperazione civile-militare (CIMIC) realizzate dal contingente italiano nell’ambito della missione ISAF e Resolute Support , con l’obiettivo specifico di migliorare la condizione delle donne afghane».

Rispetto alla natura delle operazioni di pace successive al conflitto, l’ambito di garanzia e terzietà ad esse conferito dalle Nazioni Unite può farsi rivelatore di un paradosso dovuto, da un lato al contesto geopolitico di intervento, dall’altro ai limiti costitutivi della stessa Organizzazione. Il caso della Libia è, in tal senso e per ciò che riguarda gli interessi dell’Italia, emblematico.

L’ operazione internazionale «Ippocrate», lanciata il 14 settembre 2016 (che ha visto, il 3 agosto, il passaggio di comando della task force al Colonnello Marco Iovinelli), fa parte del supporto umanitario e sanitario fornito dall’Italia in seguito alla richiesta espressa del Governo libico. Essa ha comportato lo schieramento di un campo ospedaliero nell’area di Misurata e l’impiego di un contingente di 300 uomini a protezione del personale medico-sanitario. Secondo il bilancio del Ministero della Difesa, «Dal 22 settembre 2016, inizialmente presso l’ospedale centrale cittadino e successivamente anche presso l’ospedale da campo, i medici militari italiani hanno effettuato oltre 8.600 attività sanitarie tra visite ambulatoriali, consulenze specialistiche e medicazioni di cui 518 interventi chirurgici».

In forza del comune stanziamento di oltre 17 milioni di euro (D.-L. 193/2016), oltre a «Ippocrate»  l’Italia supporta, con il proprio personale militare, la missione delle Nazioni Unite denominata «United Nations Support Mission in Lybia» (UNSMIL).

Sulla «stabilizzazione» della Libia, lasciamo una volta di più la parola a Luciano Tosi:

Riguardo alla Libia, che oggi è oggetto di attenzione anche da parte dell’ONU, l’Italia ha un sicuro interesse alla stabilizzazione, perché – è superfluo dirlo – è un Paese ‘vicino’ e fonte di instabilità per tutto il Mediterraneo. Dalla Libia si originavano i flussi di persone che arrivavano sul nostro territorio. Certamente, per stabilizzare la Libia c’è stata l’azione volta, soprattutto da parte del Ministro dell’Interno Minniti, a bloccare l’arrivo di persone. Su questo punto io sono un po’ critico perché, in sostanza, siamo andati in Libia e abbiamo pagato varie rappresentanze tribali locali. Non dico che posso provare questa affermazione – non ho visto le ricevute -, ma è un’azione che è stata affidata anche ai nostri servizi segreti, i quali hanno cercato di convincere i vari gruppi armati che si contendono il potere il Libia a trattenere gli emigranti e a fare in modo che non partissero. Una volta eravamo noi a fare i respingimenti, mentre ora le imbarcazioni sono bloccate dalla Marina Militare libica.

Così facendo non possiamo essere accusati, ma non è questo il modo di risolvere il problema. Le condizioni delle persone che tentano di emigrare, detenute nei centri libici, sono ampiamente denunciate dalle Ong. Malgrado il plauso di un’Europa, per molti versi, ‘alleviata’ (Europa che, a suo tempo, aveva già fatto suo, come modello, il noto – e controverso – ‘Accordo’ con la Turchia), la nostra non è stata una soluzione felice. Circa il discorso della stabilizzazione, il 26 settembre si è tenuto l’incontro tra Khalifa Haftar e il nostro Ministro della Difesa. Il Generale rappresenta una parte dei gruppi che si contendono il potere in Libia, dove c’è un Presidente del Consiglio riconosciuto dall’ONU che, però, non riesce ad affermare la propria autorità. Haftar è, invece, l’‘uomo forte’, appoggiato dall’Egitto e dalla Russia, con il quale dialoghiamo, ma certamente in funzione di una stabilizzazione a nostro vantaggio.

Anche qui appoggiamo gli sforzi delle Nazioni Unite, che cercano tramite il loro Rappresentante e Capo missione (UNSMIL), il libanese Ghassan Salamé, di far sedere attorno a un tavolo le varie fazioni. È un compito arduo, perché dobbiamo partire dal presupposto che tali fazioni si combattono per il potere e alcune cercano di avere il sopravvento sulle altre. In questo frangente, è chiaro che l’intervento dell’ONU, la sua azione pacificatrice volta a favorire il dialogo, non è vista di buon grado. Quindi l’ONU, che ha già vissuto situazioni comparabili – ricordiamo il caso della Somalia all’inizio degli anni Novanta – si trova in difficoltà. L’UNHCR, la sua Agenzia che cerca di tutelare i rifugiati, stenta a trovare un suo spazio stabilendo dei campi di accoglienza. L’Italia, se da un lato cerca di favorire i propositi dell’ONU, lo fa con difficoltà per i motivi appena ricordati: ci muoviamo a fianco delle Nazioni Unite, pur perseguendo la nostra politica”.

Queste riflessioni, nel quadro di un ripensamento del peacekeeping (e di una effettiva attività integrata di peacemaking) costituiscono sviluppi utili a introdurre un livello operativo svincolato da interessi sovrani, nella prospettiva di missioni di pace (o di azioni poco trasparenti di stabilizzazione post-conflitto) che non implichino né la devoluzione di enormi problemi ‘collaterali’ né – in contesti futuribili –  il ‘naturale’ ricorso ad atti di forza.

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