venerdì, Novembre 15

La canapa nella legislazione della Svizzera L'ordinamento della Repubblica elvetica in materia di canapa industriale e cannabis

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Posizione Paese

La Svizzera, recentemente balzata all’attenzione della stampa per il mercato del ‘light’(prodotti contenenti CBD), non rientra tra i Paesi produttori di canapa da fibra o da seme.

Giro di affari

Per la cannabis liberamente commerciabile, la cosiddetta ‘cannabis light’, a 6 anni di distanza dalla legalizzazione del 2011, la stima ufficiale dell’Autorità delle Dogane – considerando 130 esercenti autorizzati – è di circa 85,7 milioni di euro l’anno per le vendite e 25,7 milioni di euro di entrate annue per lo Stato (con un prelievo fiscale del 25%).

Sistema industriale e commercio

Canapa e cannabis

Lo scenario elvetico si presenta connotato dal divario tra una produzione di canapa industriale quasi inesistente e il commercio di prodotti a base di CBD. Nel primo caso, la produzione sia di fibre e derivati che di semi non fa parte di un’attività produttiva organizzata sul territorio. I semi di canapa, con qualche limitata eccezione, sono importati da altri Paesi europei (come la Francia, che detiene il primato continentale ed è tra i primi al mondo, o la Germania) o acquistati presso aziende svizzere rivenditrici di sementi, rappresentate dall’associazione Swiss-Seed.

Nel 2017 si è assistito al boom del mercato legale di prodotti contenenti CBD, visto con favore anche dalle autorità doganali per gli inerenti vantaggi di riscossione. La certificazione dei prodotti è imposta ai commercianti al dettaglio, in base al limite legale di THC (1%). Startup come CBD 420, CannLab, SwissXtracts, KannaSwiss oggi rappresentano un mercato che coinvolge oltre 250 realtà imprenditoriali.

Cannabis medica

Il regime dei trattamenti autorizzati ha ancora statuto speciale. Nel 2013 Swissmedic, l’autorità nazionale di omologazione e controllo per gli agenti terapeutici, istituita con legge federale del 2000 (TPA), ha approvato il Sativex (che contiene 25 mg/ml di THC e 20 di CBD) per il trattamento di spasticità medio-grave da sclerosi multipla. Il suo utilizzo ‘off-label’, per altri sintomi, richiede un’autorizzazione speciale dell’Ufficio federale per la Salute Pubblica (OFSP). Altri prodotti a base di cannabinoidi sono autorizzati dal 2011 (anno in cui è entrata in vigore la modifica alla legge sugli stupefacenti che disciplina l’uso terapeutico della cannabis), ma rimangono difficilmente reperibili, anche a causa di un investimento nel settore da parte della ricerca finora piuttosto limitato.

Tessuto sociale

L’onda anti-proibizionista che ha investito la Svizzera appare, tuttora, più un effetto del marketing legato al CBD che a un consenso largamente diffuso tra la popolazione. Negli anni passati, non sono mancate le iniziative in Parlamento né le consultazioni popolari, ma l’iter per un legge federale sul consumo ricreativo è ancora in atto e, a livello di opinione pubblica, ritrae una società divisa (compresi i membri della comunità scientifica). Pensando alla portata delle tre Convenzioni internazionali sugli stupefacenti, l’ingresso della Svizzera nelle Nazioni Unite (nel 2002) può avere rallentato il processo politico di apertura alla cannabis. L’iniziativa popolare del 2006 sulla legalizzazione della sostanza, volta alla tutela preventiva dei giovani, è stata respinta con referendum del 30 novembre 2008.  Peraltro, a livello cantonale non mancano nuove istanze, come quella – collettiva – che intravede l’istituzione per 5 anni, autorizzata dall’OFSP, di ‘club’ sperimentali nei quali consumare cannabis con un THC del 20% o procurarsi 10 grammi di sostanza pura (ossia 20 grammi di ‘erba’ al 20% di THC) per la durata di un mese. Le procedure di coltivazione e selezione saranno sottoposte a certificazione e tracciabilità nella fase distributiva. Il consumo, personale, sarà previsto esclusivamente in spazi privati.

La variabilità del consumo illegale di cannabis nel Paese risponde al livello di repressione/depenalizzazione variamente presente nelle rispettive realtà cantonali.

Rispetto alla diffusione e al successo delle terapie mediche a base di cannabis, il contatto con il personale medico autorizzato è facilitato da un ricorso crescente agli strumenti telematici, soprattutto per i pazienti che risiedono in aree rurali o montane. Nel periodo 2013-2014, l’OFSP, su un totale di 1656 richieste ricevute di autorizzazione e proroga al trattamento medico con cannabis, ne ha approvate 1648.

La prima ricerca sull’andamento del programma nazionale di trattamento con cannabinoidi, si chiude, significativamente, con la citazione del titolo di un articolo apparso sulla rivista medica ‘The Lancet’: «È tempo di politiche basate su prove concrete».

Normativa di riferimento

Diritto internazionale

Convenzione Unica delle Nazioni Unite sugli stupefacenti – 1961  e relativo Protocollo – 1972

Convenzione ONU sulle sostanze psicotrope – 1971

Convenzione ONU contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope – 1988

Diritto dell’Unione Europea (nei limiti dell’Accordo per scambio sui prodotti agricoli)

[Accordo CH-UE per lo scambio sui prodotti agricoli – 1999 (Annexe 6, Art. 5)]

Catalogo comune (varietà e delle specie di piante agricole)

[Regolamento (CE) n° 1251/1999 – limite europeo di THC da 0,3% a 0,2%]

Diritto interno

Ordinanza DEFR sulle sementi e le piante – 1998 (THC < 0,3%)

Ordinanza OFAG (Annexe 4)

Legge federale sui narcotici e le sostanze psicotrope (NarcA) – 1951 (in particolare: Art. 8)

Legge federale sui prodotti terapeutici (TPA)  – 2000

Modifica al NarcA – 2008 (in vigore dal primo luglio 2011)

Modifica al NarcA – 2012 (in vigore dal 1 ottobre 2013)

L’ordinamento elvetico

Canapa

La lista delle varietà vegetali utilizzate in agricoltura è contenuta in una serie di ordinanze dell’Ufficio federale per l’Agricoltura (OFAG – l’ultima è del 2013). La canapa (‘hanf’ o ‘chanvre’) figura tra le «piante oleaginose e da fibra», di cui si autorizza la commercializzazione di semi ufficialmente certificati.

I criteri che permettono di sottrarre con certezza la canapa, quale pianta «industriale» o «ornamentale da giardino», alla disciplina internazionale (Convenzione Unica del 1961) e federale sulla cannabis come sostanza psicotropa (legge penale; prevenzione e limiti relativi all’utilizzo di infiorescenze con THC superiore all’1% – prerogativa dell’OFSP) sono contenuti nell’Ordinanza sulle sementi e le piante del Dipartimento federale dell’Economia, della Formazione e della Ricerca (DEFR, n. 916.151.1, 1998 – Annexe 2, capitolo D, Tabella 4):

tenore in THC > 0,3%;

rapporto THC/CBD > 1;

qualità commerciale minore o uguale a 3, su una scala da 1 a 9;

stato sanitario della coltura minore o uguale a 3, su una scala da 1 a 9.

Tuttavia, nessuna varietà di canapa compare nella lista. In base a un Accordo bilaterale tra l’Unione Europea e la Repubblica federale, le varietà autorizzate dall’UE (dove, invece, vige lo standard del TCH sotto lo 0,2%) lo sono anche in territorio svizzero.

Aspetti penalistici

La Legge sui narcotici e le sostanze psicotrope del 1951 (NarcA), a più riprese modificata, all’Art. 8 (comma 1, lett.d) annovera, tra le «sostanze narcotiche proibite» (soggette a divieto di coltivazione, importazione, produzione e commercio), quelle «contenenti una concentrazione rilevante di cannabinoidi». Dopo il fallimento di diversi tentativi per via parlamentare e referendaria, nel 2012 l’Assemblea federale ha approvato una modifica alla legge sugli stupefacenti (entrata in vigore il primo ottobre 2013) che depenalizza il possesso/consumo di sostanza, contenuto entro i 10 grammi, da parte di persona maggiorenne, con il pagamento di una sanzione amministrativa di 100 CHA (circa 85 euro). Al di fuori di tali circostanze, la base edittale (su cui, cioè, si innestano le aggravanti) corrisponde alla detenzione fino a 3 anni o al pagamento di una pena pecuniaria (NarcA, Artt. 19 e ss.).

Legalizzazione e giurisprudenza  

Il 6 settembre 2017, il Tribunale federale ha dichiarato la non punibilità del possesso per uso personale di una dose minima di cannabis (nel limite legale federale dei 10 grammi; nella fattispecie, occorsa a Basilea: 0,5 grammi di cannabis), imprimendo una spinta alla depenalizzazione rispetto alle diverse normative cantonali.    Tale decisione ha impresso una spinta ‘uniformante’ in diversi Cantoni (oltre a Basilea, citiamo Lucerna, Nidwald, Schaffhouse, Zurigo, Grigioni), mentre Berna e il Canton Svitto si erano già adeguati alla modifica legislativa federale del 2012 (al contrario di un’attitudine più repressiva nel Vallese o nel Giura).

Con un intervento limitativo, lo stesso Tribunale ha invece dichiarato l’illegalità, in base alla legge federale, del ‘Concordato latino’ sulla produzione e il commercio della cannabis con THC inferiore all’1%: un accordo vincolante firmato nel 2012 dai Cantoni di Vaud, Friburgo, Ginevra, Neuchâtel, Giura e Vallese. «Regolare la coltivazione e la vendita della cannabis, anche se entro l’1%», ha argomentato il Giudice Hans Georg Seiler, «non spetta ai singoli Cantoni, ma ricade sotto la competenza del legislatore federale».

Non hanno avuto più fortuna le proposte avanzate, nel 2016, da 4 città (Basilea, Berna, Ginevra e Zurigo) per l’istituzione provvisoria di ‘cannabis club’ (4 anni per un massimo di 2000 iscritti), che l’OFSP non ha autorizzato per carenza di basi giuridiche. L’iniziativa, mentre il mercato del ‘light’ riscuote un ampio successo, è nuovamente sui tavoli e il Consiglio Nazionale (una delle due camere dell’Assemblea) che ha fissato il termine delle consultazioni al 25 ottobre 2018.

Cannabis medica

In Svizzera, la coltivazione di cannabis è autorizzata solo per motivi di ricerca scientifica e medico-chimica (NarcA, Art 8, commi 5-8).

Legge del 2011 amplia la possibilità di ricorso a un trattamento autorizzato con farmaci standardizzati a base di THC, in casi specifici, su richiesta medica.

La Svizzera non prevede un programma ufficiale per la somministrazione di cannabis a fini medici, ma l’Ufficio Federale per la Salute Pubblica riceve le richieste caso per caso, contenenti una diagnosi medica dettagliata, i potenziali benefici del THC  e il consenso del paziente. In caso di approvazione, quest’ultimo potrà esibire la ricetta per ottenere il farmaco. Il rilascio di licenze ha, tuttora, un carattere eccezionale per la legge svizzera.

In base a una ricerca pionieristica pubblicata, nel 2017, dal ‘Swiss Medical Weekly’, su 1193 casi di autorizzazioni al trattamento con cannabinoidi nel periodo 2013-2014, i sintomi più comuni comprendevano: dolori cronici (49%), spasticità (40%), sclerosi multipla (22%), alterazioni dei tessuti molli (10%) e dorsalgia (8,5%). In media, 8 pazienti su 100.000 residenti hanno ricevuto il trattamento in base a regolare licenza. I costi variano secondo i Cantoni. La maggior parte dei pazienti ha pagato di tasca propria (solo 1 persona su 10 è stata rimborsata dall’assicurazione sanitaria). Il programma copre un’ampia gamma di situazioni, per una licenza della durata di 6 mesi, prorogabile.

La Convenzione del 1961 proibisce l’uso del THC, salvo che per fini scientifici o medici molto limitati e da parte di personale autorizzato. Nel 2011, una revisione della Legge svizzera sui narcotici e le sostanze psicotrope ha abilitato l’OFSP a rilasciare licenze per l’uso medico di alcune sostanze vietate, incluso il THC. Uno studio del 2015 commissionato dall’OFSP, ha affermato che le prove sono modeste a favore dell’uso dei cannabinoidi per la cura di spasticità e dolori cronici. Nondimeno, nel 2014 si è avuta una estensione delle licenze (324 pazienti su 825, ossia il 39%).  Nella ricerca del 2017 circa metà delle licenze interessava pazienti affetti da dolori cronici, che è un sintomo comunemente curato in altri Paesi, mentre la spasticità (il secondo in percentuale nella ricerca svizzera) non sembra essere un indicatore importante negli studi condotti altrove. I cannabinoidi, dove legalizzati, possono aiutare a ridurre l’assunzione di oppiacei e i rischi di morte da overdose.

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