mercoledì, Novembre 25

Immigrazione: verso Dublino IV Ratio giuridica e politica europea nel paradosso Dublino/Schengen. Risponde Chiara Favilli, Professore associato di Diritto dell’Unione Europea e membro dell’ASGI

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Ritenuto un mese più tardi cittadino libero dalla Corte di Appello di Roma, Ocalan si sarebbe ‘volontariamente allontanato’ il 16 gennaio 1999. Quanto è rilevante questa decisione?

La Sentenza è importante perché applica per la prima volta il principio enunciato dalle Sezioni Unite della Cassazione nel 1997 (Sent. n. 4674): «secondo l’opinione attualmente pressoché pacifica», leggiamo nella motivazione del giudice di legittimità, «l’Art. 10, terzo comma, Costituzione attribuisce direttamente allo straniero il quale si trovi nella situazione descritta da tale norma un vero e proprio diritto soggettivo all’ottenimento dell’asilo, anche in mancanza di una legge che, del diritto stesso, specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento».

L’italia ha firmato la Convenzione del 1990 perché, come tutti gli altri Stati, riteneva necessario trovare regole uniformi. E si noti che, fino al 2014, il Sistema Dublino non ha mai avuto un’applicazione pratica rilevante. Questo è un paradosso. Il fatto cioè che questo regolamento, considerato centrale nel dibattito, nelle riunioni del Consiglio europeo – il 15 dicembre c’è stata la riunione dei vertici dei Capi di Stato e di governo –  non è mai stato rilevante.

Perché?

Intanto, l’Italia ha sempre avuto poche richieste di protezione internazionale. Mentre ci sono Stati che, storicamente, hanno avuto richieste di protezione internazionale significative (come il Regno Unito, parte della Convenzione di Dublino, ma anche la Svezia, la Norvegia la Finlandia, Paesi che hanno storicamente una normativa sull’asilo molto evoluta, anche per motivi geografici), l’Italia ne ha sempre avute pochissime. Se andiamo a vedere i dati, anche nel 2012 eravamo a poco più di 17.000 richieste; soltanto negli anni successivi si è passati a un’impennata esponenziale.

Secondo l’Osservatorio permanente sui rifugiati, nei primi 7 mesi del 2017, su 86.837 domande ne sono state esaminate 46.224, il 43% delle quali ha raggiunto il riconoscimento di una forma di protezione (status di rifugiato, protezione sussidiaria o per motivi umanitari), che invece è stata negata nel 52% dei casi.

Quindi fino a pochi anni fa i numeri erano limitati. Come nel caso dello Spazio Schengen, risalente a un accordo internazionale del 1985 per la libera circolazione senza controlli alle frontiere interne e, molto più tardi, confluito nel diritto dell’UE come regolamento (c.d. ‘Codice frontiere Schengen’, n. 562/2006), rispetto a Dublino si mostrava una certa tolleranza. In altre parole, per individuare lo Stato competente c’era Dublino, ma se poi le persone si sottraevano all’applicazione di questo regolamento emigrando in altri Paesi (Francia, Germania, Svezia…), comunque in qualche modo erano ‘tollerate’ perché i numeri erano contenuti. Con l’aumento degli arrivi, questo non ha più funzionato. Inoltre, rispetto al 1990 (ricordiamo che la Convenzione di Dublino è stata poi confermata nella sua struttura portante), c’è stata una modifica essenziale: essa non ha riguardato il sistema di Dublino, ma l’area di libera circolazione delle persone. Ecco il nesso con Schengen. Fino a quando esisteva solo il primo, senza libera circolazione delle persone e dei richiedenti protezione internazionale provenienti da Paesi terzi, anche se era applicato male o poco, ‘Dublino’ era uno strumento di per sé applicabile. Non era in antagonismo con altre regole, come quelle derivanti dalla Convenzione di Schengen. Dopo l’incorporazione di quest’ultima nel diritto dell’Unione, abbiamo oggi due strumenti che sono fra loro antagonisti, incoerenti. Schengen stabilisce la libera circolazione delle persone e l’eliminazione dei controlli alle frontiere interne, permettendo a chiunque di circolare all’interno dell’UE (regolarmente solo per chi ha uno status e per i cittadini di Paesi terzi solo fino a 90 giorni); Dublino, invece, determina i criteri per stabilire dove le persone devono rimanere, senza poter scegliere di spostarsi in un altro Stato. Sappiamo che, se le persone arrivano in Italia, non potranno andare in Germania, Norvegia, Svezia a chiedere asilo. Peraltro, fino al 2015, questo è ciò che avveniva perché l’Italia ne aveva tutto l’interesse.

L’Italia, però, era parte del sistema, l’aveva sottoscritto e non si è mai opposta neanche quando la Convenzione è stata trasformata in regolamento, né alle modifiche del 2013. Come si spiega questo dato?

L’Italia aveva trovato la propria strada alternativa: pur essendoci il Regolamento, in base al quale il nostro Paese risultava competente, le persone erano lasciate libere di muoversi sul territorio nazionale e di trasferirsi in altri Paesi dell’Unione, senza essere identificate. In base a un regolamento aggiuntivo collegato a Dublino, è stata istituita la banca dati EURODAC, dove tutti gli Stati devono identificare le persone che arrivano irregolarmente (mediante fotosegnalazione e impronte digitali). Schengen ha così preso a rappresentare un pericolo, che ha mosso diversi Stati a richiedere – contro ‘negligenze’ come quella italiana –  il ripristino dei controlli alle frontiere interne.    Da ciò hanno avuto origine, nel 2015, le decisioni sulla ricollocazione e l’obbligo per l’Italia, su richiesta della Commissione, di creare dei centri chiusi o hotspot per trattenere le persone ai fini dell’identificazione.

Tornando al Regolamento in vigore, l’Art. 3 (c.d. ‘clausola di sovranità’) stabilisce che gli Stati possano esaminare domande di protezione anche quando non risultino lo Stato competente…

Certo: teniamo a mente che la logica di Dublino è fare sì che vi sia uno Stato competente. Come dicevo, la logica del divieto di scelta avrebbe dovuto essere l’ultima spiaggia. Per ciò che riguarda i minori stranieri non accompagnati, esiste poi una deroga stabilita dalla Corte di Giustizia dell’UE, che individua (in base a Convenzioni internazionali come quella sui Diritti del fanciullo) situazioni di vulnerabilità per le quali è competente lo Stato in cui il minore si trovi. Secondo la Corte, infatti, «L’interesse preminente del minore vieta il trasferimento verso gli altri Stati membri». Questo non è scritto nel Regolamento, e non lo è neppure nell’ultima proposta di riforma: la regola giurisprudenziale della Corte non sarà recepita.

Quali sono le altre principali lacune o criticità del «Dublino IV»?

Nell’ambito dei legami familiari, malgrado l’estensione al fratello e alla sorella, si pone sempre il problema della dimostrazione del legame familiare, una lacuna che non è coperta del Regolamento né dal diritto interno degli Stati europei, nonostante il sostegno e la capacità di ‘fare rete’ di ong e associazioni.

Nonostante la nuova proposta della Commissione, che una risoluzione del Parlamento europeo, lo scorso ottobre, ha modificato prevedendo da subito una redistribuzione tra gli Stati membri, oltre all’importanza dei legami familiari e – novità finora non contemplata – e delle affinità linguistiche tra il richiedente e la lingua nazionale di uno Stato dell’UE, si va in una direzione volta a far sì che le persone rimangano.

Con questi pronostici, l’Italia è invitata a proseguire sulla logica bilaterale di cooperazione con i Paesi terzi volta alla riduzione dei flussi… Dove risiede, a livello di ordinamento europeo, l’incoerenza del sistema?

Il Parlamento europeo, nella sua funzione di legislatore, adotta un posizioni più flessibili e aperte al cambiamento che vedono in questo momento il totale accordo del nostro governo. Ma per modificare Dublino occorre anche il consenso di un altro attore: il Consiglio è un organo molto diviso al suo interno, in quanto rappresenta i rispettivi governi nazionali, ed è molto poco probabile che approverà la proposta.

Durante il meeting del 15 dicembre, il Presidente Donald Tusk, parlando delle ricollocazioni, ha affermato che il 93% delle persone che si trovavano in evidente bisogno di protezione internazionale sono state ricollocate: sembra una cifra elevata, ma il criterio dell’ ‘evidente bisogno’ è fortemente limitato a nazionalità che ottengono lo status almeno nel 75% dei casi (ad esempio, siriani, afghani o eritrei). Le persone effettivamente ricollocate sono state circa 30.000, coerentemente all’andamento discendente delle ricollocazioni tra il 2015 e il 2017. Per certi versi, si gioca con le parole. E anche la condizione dell’unanimità richiesta dai Paesi dell’Est europeo per modificare il Regolamento, essa semplicemente non ha senso: basterà una maggioranza qualificata (che, dopo 40 anni, ha fatto circolare liberamente le merci), con 16 Stati su 28 che votino a favore, ma che corrispondano al 65% della popolazione dell’Unione.

Si tratta di un punto politico centrale nella riforma del sistema di Dublino, che vede il favore del Presidente del Parlamento Antonio Tajani e il tiepido seguito di Jean-Claude Juncker, mentre tra i membri del Consiglio di Bruxelles la crepa resta da sanare.

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