sabato, Dicembre 7

Francia e allargamento UE: una proposta nata già morta? Macron presenta il non-paper per l’adesione dei Balcani, ma senza successo, ne parliamo con Matteo Bonomi e Laris Gaiser

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Oggi, a poco più di un mese dall’ultimo incontro, è tornato a riunirsi il Consiglio degli Affari Generali dell’Unione Europea. La notizia sarebbe passata sicuramente in sordina se non fosse per il rumore prodotto dalle ultime mosse attuate della Francia in quest’arco di trenta giorni su un tema specifico: il processo di allargamento dellUE, con un occhio di riguardo ai Paesi dei Balcani occidentali.

Lo scorso 15 ottobre, infatti, il Consiglio si era riunito per discutere dell’apertura dei colloqui di adesione all’UE di Albania e Macedonia del Nord. La Francia era stata lunico Stato membro a porre il veto sulla Macedonia, mentre Paesi Bassi e Danimarca, pur aprendo a Skopje, si sono opposti alla candidatura albanese. La decisione era stata allora rinviata a data da destinarsi, ma allo stesso tempo il problema dei Balcani è ritornato prepotentemente al centro del dibattito politico continentale.

Un mese dopo la netta chiusura alla Macedonia del Nord, il Presidente transalpino, Emmanuel Macron, è tornato nuovamente alla carica con la pubblicazione di un non-paper – una sorta di proposta ufficiosa e informale – nel quale vengono tracciate le linee guida per strutturare e riformare il processo di allargamento dellUnione Europea (e diciamo anche a giustificare la presa di posizione francese contro l’ingresso dei macedoni).

Attualmente, il meccanismo di adesione all’UE è regolato dall’articolo 49 del Trattato sull’Unione Europea (TUE). Qualsiasi Paese che faccia richiesta al Consiglio dell’Unione Europea di entrare a far parte dell’Unione, una volta risultato idoneo, deve impegnarsi a recepire i 35 capitoli che costituiscono l’‘acquis comunitario’ – piattaforma comune di diritti ed obblighi, in costante evoluzione, che vincolano l’insieme degli Stati membri nel contesto dell’Unione Europea – e quindi di riformare e uniformare a questo il proprio corpus legislativo. Una volta fatto, e se tutti i criteri sono stati rispettati, viene perfezionato il trattato di adesione. Adesione che deve essere approvata prima dal Consiglio dell’UE all’unanimità e deve ricevere l’approvazione del Parlamento europeo, mentre il trattato viene firmato – e successivamente ratificato – da ogni singolo Stato membro e dal Paese aderente.

La proposta francese, invece, è contraddistinta da un approccio graduale al processo di adesione. Processo che dovrebbe essere caratterizzato da quattro principi: negoziati organizzati per consentire l’accesso graduale alle politiche e ai programmi dell’Unione Europea; condizioni rigorose per il rispetto dei criteri comunitari; benefici tangibili per il Paese candidato da produrre già durante la fase negoziale, in particolare con un maggiore sostegno finanziario; reversibilità nel caso uno Stato candidato non dovesse soddisfare o rispettare i requisiti posti in essere dall’UE.

Le fasi che ogni Stato aderente dovrebbe seguire durante il processo di ammissione sarebbero in totale sette. I 35 capitoli dellacquis non sarebbero ovviamente accantonati, ma accorpati per aree tematiche e distribuiti coerentemente tra le sette fasi. Alla chiusura di ogni fase si offrirebbe al Paese candidato la possibilità di partecipare ai programmi dell’UE, di essere coinvolto in determinate politiche settoriali e, in caso, di beneficiare di determinati finanziamenti mirati.

La proposta francese è una risposta alla mancata apertura dei negoziati nei confronti della Macedonia: è ironico che nello stesso testo del non-paper si faccia riferimento al miglioramento dei rapporti nella regione e all’Accordo di Prespa”, dice Laris Gaiser, docente della SIOI (Società Italiana per l’Organizzazione Internazionale), “questo accordo non migliora i rapporti bilaterali di due Paesi, come si scrive nel documento. Non vi è un processo di riconciliazione in atto tra Grecia e Macedonia, ma si trattava solo di un accordo politico attraverso il quale si forzava la Grecia a togliere il blocco sulla Macedonia”. 

Dello stesso parere Matteo Bonomi, ricercatore presso lo IAI (Istituto Affari Internazionali), dove lavora sui programmi ‘UE, politica e istituzioni’ e ‘Europa orientale ed Eurasia’, che spiega come la proposta dell’Eliseo non sia stata pensata in maniera approfondita e adeguata. “La posizione della Francia non è comunque da demonizzare ed è stata messa sul campo per stimolare il dibattito. Questo, però, ci mostra lo stato precario della politica di allargamento. È solo lultimo capitolo di due lunghi processi”, afferma Bonomi, “il primo è quello della nazionalizzazione delle politiche di allargamento che va avanti da anni, per cui ogni singolo Stato membro viene fuori con delle proposte a seconda delle proprie esigenze. L’altro elemento che viene fuori è come lallargamento sia diventato un tema controverso ed estremamente politicizzato: un ambito frammentato dove non si riescono a raggiungere posizioni comuni fra gli Stati europei”.

In ogni caso, che sia di matrice francese o comunitaria, una riforma al processo di adesione sembra assolutamente necessaria. Ma in che direzione? “Bisogna, innanzitutto, che i partner europei appianino le loro differenze e raggiungano una posizione comune sulla volontà di integrare i Balcani”, spiega l’analista IAI, “in secondo luogo, c’è bisogno di riforme in termini di policy a partire dalla creazione di strumenti per una maggiore convergenza socio-economica. Portare, quindi, ad una progressiva apertura dei fondi strutturali anche prima di un effettivo accesso all’UE. Questi due elementi sono imprescindibili”. 

La gradualità proposta da Parigi nel processo di adesione, comunque, non rappresenta una novità. Un meccanismo simile è stato discusso in un documento pubblicato dalla Commissione Europea nel febbraio 2018 e intitolato ‘A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans’. “La proposta francese è ambivalente sullo status di full membership”, asserisce Bonomi, “è un progetto che può dare l’impressione di andare verso una specie di associazione tra UE e Balcani al posto della membership. Così strutturato perde la sua forza politica e quella persuasività nei confronti dei partner dellEuropa sud-orientale. Un’ambiguità che non era presente nella proposta della Commissione”.

Un’ambiguità da respingere assolutamente. La situazione dei Balcani, infatti, è molto particolare per la stretta connessione che si è venuta a creare nel corso del tempo con i Paesi dell’UE. “Sembra che, attraverso i sette step proposti dalla Francia, i Paesi dell’aria balcanica siano allontanati invece che fatti convergere verso l’Unione”, dice il ricercatore, “alcuni di questi Paesi appaiono già membri del club dell’UE soltanto che hanno un sacco di svantaggi e non hanno il diritto di voto: oltre il 70% del commercio della regione è con l’UE; la maggior parte delle Banche sono occidentali; tutti i Paesi hanno adottato sistemi di cambio semirigidi legando la loro moneta all’euro (addirittura il Montenegro ha adottato unilateralmente la moneta unica). Nonostante tutti questi legami non si è arrivati a raggiungere un vero sviluppo della regione. Invece di accelerare l’adesione verso standard socio-economici europei questa viene rallentata”.

Lintenzione di Macron era quella di far discutere i termini del non-paper durante la seduta odierna del Consiglio degli Affari Generali, per poi concretizzare il tutto durante il prossimo gennaio. La sua speranza è stata però presto disattesa. A margine della riunione, infatti, il Ministro degli Affari Europei finlandese, Tytti Tuppurainen, la quale detiene la presidenza di turno del Consiglio, ha dichiarato che la riforma francese non verrà presa in considerazione. Questo perché non possono essere avanzate proposte fino a quando la nuova Commissione europea non inizierà il suo mandato. I ministri discuteranno dell’allargamento dell’UE alla luce della decisione della Francia di bloccare l’avvio dei negoziati con la Macedonia del Nord.

In realtà la proposta francese non era all’ordine del giorno. Da parte della Francia è stato solo un modo per ricevere i primi feedback dai propri partner europei”, chiarisce Gaiser, “d’altra parte, il Ministro finlandese poteva non commentarla, ma commentandola ha dato un segnale politico che dimostra questo gioco di prese di posizione che gli Stati stanno assumendo nella formazione della nuova Commissione europea”.

L’iniziativa francese, infatti, rispecchia ancora una volta la volontà dell’Eliseo di porsi come motore propulsore della comunità europea. Da qui le critiche alla NATO – per Macron in stato di “morte cerebrale – l’insistenza su politiche comunitarie di Difesa e il veto sulla Macedonia. Una mossa, quest’ultima, attuata anche per contrastare così la tradizionale influenza tedesca sull’area balcanica. L’UE, al momento, sembra però fare orecchie da mercante nei confronti delle proposte transalpine.

La posizione francese nell’ambito dell’allargamento può essere letta attraverso tre fattori politici chiave”, spiega Bonomi. “in primis, la frustrazione rispetto alle politiche europee più in generale, soprattutto alla risposta tedesca alle proposte di riforma negli ambiti di macro-politica europea. In secondo luogo, senza dubbio, è legata alle ragioni politiche domestiche, in quanto il Presidente Macron aveva paura che l’apertura dei negoziati verso altri Paesi a maggioranza musulmana avrebbe potuto dare delle munizioni in più all’opposizione interna. Il terzo elemento che emerge dalla posizione francese intorno a questa proposta è un certo fraintendimento del rapporto UE-Balcani. Si rischia di fraintendere il tipo di rapporto costruito negli anni – data la peculiarità delle vicende storiche, la posizione geografica, la prossimità culturale – tra UE e Balcani occidentali con quelli con altri Paesi che si trovano oltre i confini dell’UE. Pensiamo, per esempio, alla Turchia o all’Ucraina: questi sono Paesi enormi che sarebbe difficili da integrare. I Paesi dei Balcani occidentali, invece, con tutte le vicende susseguitesi negli ultimi anni, sono già stati assorbiti dal sistema politico occidentale e da quello dell’UE, ma senza esser digeriti”.

In ogni caso, è indubbio che quello attuale sia un momento particolarmente delicato per l’UE e propizio per Parigi. Con il Regno Unito impelagato nelle discussioni sulla Brexit e praticamente fuori dai giochi; con la Spagna perennemente alle urne – tre volte in un anno; con il Governo italiano instabile e diviso su cui pende la scure sovranista; e, soprattutto, con una Germania che accompagna la Cancelliera Angela Merkel al crepuscolo politico sotto i primi segnali di una recessione economica; la Francia ha l’opportunità di presentarsi come attore principale dello scacchiere europeo.

Parigi sta cercando di giocare un ruolo di rilievo nel futuro dell’UE, ma questa non sarà mai un’Unione di influenza francese, o un progetto transalpino unitario e federale. Non bisogna dimenticare che esistono gli USA”, chiosa Gaiser, “l’Europa oggi fa parte dell’impero statunitense. Gli USA hanno interesse affinché sia la zona di sicurezza, quindi la NATO, sia la zona di stabilità economica e legale si allarghi il più presto possibile nei Balcani. La Francia sta cercando di mettere in campo il suo interesse nazionale, di dare una risposta dal punto di vista legale al fermo della Macedonia e dell’Albania, ma molto probabilmente questo tipo di approccio non verrà preso realmente in considerazione nel suo complesso. Alla fine, certamente l’UE dovrà approvare qualche modifica all’approccio dei nuovi Stati all’UE per salvarsi dalla figuraccia fatta nell’ultimo Consiglio Europeo”. Un altro due di picche per Macron? I tecnici diranno di no, i maligni di sì. La verità, come sempre, sta nel mezzo.

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