mercoledì, Novembre 25

Fermare i flussi di migranti: tutti i limiti dell’emergenza

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Mentre si attende il voto della Camera sul Decreto Minniti-Orlando, nel tempo dei patti bilaterali che coinvolgono l’Unione Europea e i singoli stati membri, la chiusura delle rotte migratorie appare come una priorità gestionale rispetto al permanere di alcuni vuoti giuridici.  Questi vuoti interessano, da un lato, l’insufficienza del sistema di protezione internazionale di fronte alle necessità dei soggetti che emigrano, dall’altro l’assenza di un coordinamento pianificato di assistenza umanitaria tra l’UE e i suoi membri. Come scriveva la giurista Chiara Favilli, «L’UE e gli Stati-membri hanno (…) scelto una precisa strategia, che consiste nel non ingresso dei migranti e dei richiedenti asilo attraverso la fondamentale cooperazione con la Turchia. Analogamente hanno fatto con i Paesi dell’Africa sub-sahariana e faranno con i Paesi che si affacciano sul Mediterraneo».

Sulla scorta di queste affermazioni, abbiamo posto alcune domande alla Prof.ssa Favilli, docente di Diritto dell’Unione Europea e già consulente alla Commissione Europea in materia di non-discriminazione, nel tentativo di comprendere meglio le logiche che guidano le politiche di  gestione dei flussi migratori e gli effetti prodotti su chi ne è destinatario.

 

Professoressa Favilli, la scorsa settimana il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione relativa alla necessità di cambiare il sistema degli aiuti umanitari. Il relatore Augustìn Diaz ha parlato di un meccanismo vetusto, della «necessità di un approccio più olistico con legami più stretti tra la sfera umanitaria e le politiche di sviluppo». La crisi, più che migratoria, sarebbe una «crisi di solidarietà». Esiste, allora, un conflitto interno agli organi delle istituzioni europee rispetto alle politiche dell’immigrazione?  Qual è il peso di queste divergenze sull’indirizzo ufficialmente assunto dall’UE?

Questo tipo di politiche non sono, invero, quelle che hanno determinato il conflitto interno alle istituzioni europee. Oggi assistiamo a una declinazione dei finanziamenti dalla cooperazione allo sviluppo alle politiche di contenimento dei flussi migratori. Le divergenze possono, eventualmente, riscontrarsi tra l’indirizzo politico del Consiglio dell’UE (che comprende i rappresentanti di ciascuno Stato-membro a livello ministeriale), del Consiglio europeo (formato dai capi di Stato o di governo e dal Presidente della  Commissione) e della Commissione, da un lato, e gli orientamenti del Parlamento europeo dall’altro. L’adozione di alcune misure, negli ultimi 4 anni, da parte della Commissione può avere generato frizioni tra governi nazionali e Unione nel suo complesso. Tuttavia, rispetto alle politiche di gestione dei flussi, l’indirizzo è chiaro.

Come si colloca l’Italia rispetto alla politica europea di gestione dei flussi migratori (pensando soprattutto alla Dichiarazione del 18 marzo 2016)? Esistono possibilità di proporsi come ‘paese dell’accoglienza’ rispetto ad altre democrazie occidentali?

Fino allo scorso anno, l’Italia ha tenuto una posizione molto ambigua. L’orientamento era quello teso a facilitare il transito delle persone verso altri Paesi dell’UE: Germania, Danimarca, Svezia. Paesi, cioè, di destinazione, con un numero analogo – se non superiore – di richiedenti asilo. Certamente, dal 2014 l’Italia è stata destinataria di un aumento dei flussi migratori, ma lo stesso è accaduto anche negli altri Paesi. Sentirsi ‘oberati’ corrisponde a una percezione che, dati alla mano, dovrebbe essere ridimensionata. Certo, l’Italia, per ragioni geografiche, è un Paese di primo arrivo. Meno sostenibile è la convinzione corrente che gli altri Paesi non si impegnino altrettanto nella risposta ai flussi. A differenza di alcuni contesti nazionali est-europei, come la Polonia, la Lituania, l’Estonia, che ricevono meno flussi (mentre l’Ungheria ne riceve, ma li gestisce come sappiamo), l’Italia si trova in una situazione geopolitica delicata : la nostra posizione geografica ci rende uno dei primi paesi deputati all’accoglienza. Da 2 anni lo stiamo facendo in modo più serio: si può dire che esista un’attenzione nuova all’accoglienza, dalla registrazione e identificazione delle persone, all’aumento dei posti disponibili. Tuttavia, per ottemperare in maniera adeguata a tali necessità , occorrerebbe un sistema che accogliesse il maggior numero di persone , invertendo le proporzioni esistenti tra accoglienza ordinaria e straordinaria.

In che senso?

Sappiamo che i CAS sono prerogativa del doppio asse organizzativo che fa capo al Ministero dell’Interno e alle prefetture, con progetti che si occupano di accogliere temporaneamente 70/80000 persone; mentre il sistema di accoglienza ordinaria, implementato grazie al servizio Sprar, interessa circa 30000 persone. Sarebbe necessario rovesciare le proporzioni, aprendo lo Sprar, un sistema di alta qualità, a una collaborazione virtuosa tra enti locali, servizi del terzo settore e associazioni.  In queste condizioni, possiamo affermare che l’Italia fa molto rispetto al funzionamento del sistema di accoglienza. Per questo sarebbe necessario un passo ulteriore: le risorse ci sono comunque, bisognerebbe trasferirle dal sistema straordinario a quello ordinario.

Siria, Iraq, Somalia, Eritrea costituiscono alcuni dei paesi che originano flussi di cui fanno parte i richiedenti asilo; in più abbiamo le migrazioni forzate dipendenti da fattori ambientali quali il clima (siccità, carestie) e dalla povertà estrema. È difficile tradurre il problema dei flussi in soluzioni di breve periodo. Peraltro sarà necessario riaprire il canale dell’immigrazione, avallando (politicamente e giuridicamente) la possibilità di un ingresso regolare. Diversamente dal sistema di protezione internazionale, in questo caso i flussi risulterebbero inseriti in un canale specifico: si entra  per motivi di immigrazione. Come, del resto, accadeva qualche anno fa.

Cosa implica l’asimmetria tra protezione internazionale dei migranti (compresi i non richiedenti asilo) e gestione dei flussi sul piano dei diritti umani?

Oggi chi non ha diritto alla protezione internazionale difficilmente riesce a trovare un canale che gli permetta il soggiorno nel territorio. La conseguenza è che sarà respinto nel proprio Paese, con tutte le difficoltà di garanzie da parte dei Paesi di origine. Il problema, in effetti è come garantire tutti coloro ai quali è stata negata la protezione e che non sono effettivamente rimpatriati. Queste persone restano irregolari nel territorio dello Stato. Dovremmo, pertanto, uscire dalla logica della missione umanitaria e promuovere canali di ingresso regolari.

L’emigrazione comporta un paese che accoglie e un paese di origine. Nell’ipotesi di un interesse del secondo al flusso migratorio, occorre una collaborazione tra i due paesi, fondata su uno sforzo reciproco e flessibile. Dal punto di vista giuridico e organizzativo, è necessario avere in risposta al fenomeno un quadro complessivo degli strumenti a disposizione già esistenti, un ventaglio di tutte quelle che sono le possibilità esperibili, caso per caso. Ad esempio, per un Paese con una situazione umanitaria compromessa, la ricerca di un canale di ingresso protetto; per persone provenienti da paesi colpiti da povertà o elevati rischi legati al clima, prevedere la necessità di interventi di cooperazione allo sviluppo che consentano un’emigrazione controllata verso l’Unione.

Dal canto suo, l’UE non sta a guardare, ma non c’è disponibilità, da parte degli Stati, ad aprire canali di ingresso regolare. La decisione politica di limitare i flussi è sempre legata al barometro del consenso. Sarebbe una delle soluzioni più idonee instaurare una forma di cooperazione articolata, paese per paese, che assicuri un ingresso controllato.

Per ciò che riguarda le persone che si trovano già in territorio europeo, se non vi sono rischi fondati che incorrano in trattamenti inumani e degradanti (Art. 3 CEDU) o siano esposti a situazioni di grave povertà o cambiamenti climatici, non c’è tutela giuridica salvi sporadici riconoscimenti di protezione umanitaria accordati dal diritto italiano (non europeo, mediante la concess permesso di soggiorno per motivi umanitari).

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