giovedì, Dicembre 12

Discariche: quanto pesa la consuetudine?

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Secondo un recente studio dell’Istat, pubblicato lo scorso aprile per la IX edizione del sistema informativo «Noi Italia», nel 2015 la quantità di rifiuti prodotti e portati in discarica è diminuita, con una media pro capite di 128,7 kg: 25 in meno rispetto al 2014. Contestualmente, nello stesso anno, la raccolta differenziata ha raggiunto il 47,5%. Malgrado le criticità e le differenze interregionali marcate (con la Provincia di Bolzano, la Lombardia e il Friuli virtuosi, mentre la Sicilia è all’ultimo posto con più dell’80% dei rifiuti conferiti in discarica), i dati mostrano l’esistenza di un processo volto, se non altro, a contrastare la situazione denunciata dalla Commissione Europea nella ‘mappadelle discariche italiane diffusa nel 2015. Risalgono, tuttavia, al 2011 le denunce di situazioni (a partire dal Lazio, con la discarica di Malagrotta) che violano la normativa UE, costituendo una grave minaccia per la salute umana e un danno all’ambiente.

In particolare, secondo la Direttiva 1999/31/CE, è necessario che i rifiuti siano trattati prima di essere interrati: una condizione disattesa dalle autorità italiane, che nel caso-pilota di Malagrotta hanno ritenuto equivalente al trattamento meccanico-biologico la semplice frantumazione, ogni anno, di migliaia di tonnellate di rifiuti. A seguito di successivi monitoraggi, e malgrado una sentenza della Corte di Giustizia Europea risalente al 2007 e in gran parte disattesa, la Commissione nel 2012 deferiva l’Italia al giudice comunitario, dopo aver censito 255 discariche (16 delle quali contenenti rifiuti pericolosi) in attesa di bonifica.  Con la decisione del 2 dicembre 2014, la Corte ha condannato l’Italia al pagamento di una somma forfettaria di 40 milioni di euro, con oltre 42 milioni in aggiunta, per ogni semestre di ritardo. Il Sottosegretario per le Politiche e gli Affari europei Sandro Gozi, sollecitato da un atto di sindacato ispettivo firmato dalla Deputata Claudia Mannino (M5S),   l’ammontare delle somme pagate alla Commissione a seguito delle procedure di infrazione, corrisponde, al 21 marzo 2017, a 329,22 milioni di euro, 141 dei quali imputabili alle «discariche abusive».

Ma come si configura, nel nostro ordinamento, questa fattispecie? Che differenze esistono tra ‘abbandono di rifiuti’, ‘deposito incontrollato’ e ‘discarica abusiva’?  Ne abbiamo parlato con il Professor Stefano Maglia, docente di Diritto Ambientale presso l’Università di Parma e Presidente di TuttoAmbiente S.p.A, nel tentativo di far lume su alcunoi aspetti di una realtà in costante divenire e non sempre organica nelle tappe della sua disciplina normativa.

Dal punto di vista sanzionatorio”, spiega il Giurista, “non ci sono differenze tra l’«abbandono di rifiuti» e il «deposito incontrollato»: «chiunque abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito (…)» (Art. 255 «Codice dell’ambiente»). Se mai, come ha rilevato la Cassazione in due sentenze del 2014, il reato di abbandono ha natura istantanea, cioè si consuma nell’atto della dismissione dei rifiuti – con eventuali effetti permanenti – , mentre il deposito incontrollato termina con il loro smaltimento, recupero o sequestro.

Ciò che, essenzialmente, caratterizza l’abbandono e il deposito, differenziandoli dai casi di discarica abusiva è la loro occasionalità. In passato, il nostro legislatore, ignorando una Direttiva europea del 1975, ha affrontato la questione della ‘natura’ della discarica abusiva con il D.P.R. 915/1982.  Prima di essere abrogato dal D.Lgs. 22/1997, tale atto sanzionava il gestore o realizzatore di una «discarica non autorizzata di rifiuti urbani e/o speciali» (con autorizzazione spettante alle singole Regioni).  In merito alla responsabilità del proprietario di un terreno in cui fossero stati depositati ripetutamente rifiuti da parte di terzi o del precedente proprietario, una sentenza della Cassazione (Sez. Un., 28 dicembre 1994, n. 12753) ha in seguito precisato che «i reati di realizzazione e gestione di discarica non autorizzata e stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi senza autorizzazione hanno natura di reati permanenti», ossia reati in cui la condotta o l’evento si protraggono nel tempo, ‘durano’ un certo periodo. Inoltre, è necessaria una partecipazione attiva da parte del soggetto agente, il che esclude la responsabilità di chi non bonifica la discarica o lo stoccaggio da altri realizzati, pur essendo consapevole della loro esistenza. Diverso è il caso in cui sussista, in capo al soggetto (ad esempio, l’amministratore di una società che gestisce una cava), un «obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell’evento lesivo», come ha affermato la Corte in una pronuncia successiva (Cass. Pen, Sez. III, 12 novembre 2004, n. 44274).  

 Allargando la definizione del concetto di «gestione di rifiuti», il D.Lgs. 22/1997 ha aggiunto alle attività di recupero e smaltimento quelle relative al «controllo delle discariche e degli impianti di smaltimento» anche «dopo la chiusura», con gli inerenti obblighi di bonifica per il detentore-gestore previsti dal Decreto.

Troviamo una definizione articolata di «discarica» nel D.Lgs. 36/2003, che attua la Direttiva CE del 1999 sulla progressiva riduzione della quantità e delle specie di rifiuti da conferire in discarica: essa corrisponde a un’ «area adibita a smaltimento dei rifiuti mediante operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la zona interna al luogo di produzione» destinata a quello scopo dal produttore e «qualsiasi area» nella quale i rifiuti siano temporaneamente depositati per più di un anno.

Il «Codice dell’ambiente» (D.Lgs. 152/2006), che sottopone l’esercizio della discarica all’autorizzazione rilasciata dalla Regione competente per territorio, sanziona come reato contravvenzionale «Chiunque realizza o gestisce una discarica non autorizzata», con pena aumentata «se la discarica è destinata, anche in parte, allo smaltimento di rifiuti pericolosi»; alla condanna o all’eventuale patteggiamento, seguiranno la confisca dell’area interessata «se di proprietà dell’autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi» (Art. 256).

Intorno al concetto, già prima che entrasse in vigore questa legge, i giudici di legittimità hanno individuato una serie di elementi costitutivi ritenuti validi a individuare la condotta vietata (cfr. Cass. Pen, Sez. III, 12 maggio 2004, n. 27296), in coerenza con le successive pronunce:

«si ha discarica abusiva tutte le volte in cui, per effetto di una condotta ripetuta, i rifiuti vengono scaricati in una determinata area, trasformata di fatto in deposito o ricettacolo di rifiuti con tendenziale carattere di definitività, in considerazione delle quantità considerevoli degli stessi e dello spazio occupato» (cfr. Cass. Pen., Sez. III, 13 novembre 2013, n. 47501 e 26 marzo 2015, n. 12970).

Sulla natura del reato”, fa notare il Prof. Maglia, “la giurisprudenza si è sbizzarrita, aggiungendo elementi quali la «predisposizione dell’area» allo scopo, le «quantità considerevoli» dei rifiuti accumulati, l’«eterogeneità» dei materiali, il «degrado» dei luoghi…   Elemento essenziale della condotta, tuttavia, non è la quantità – o la particolare composizione dei rifiuti – , ma la non occasionalità dell’accumulo”.

A più di 2 anni di distanza dalla sentenza dell Corte di Giustizia UE e considerando lo scenario emerso dalla successiva mappatura territoriale delle discariche italiane, sarà utile domandarsi da dove partire nella ricerca dei fattori specifici, legati alla nostra realtà nazionale, che hanno portato al diffondersi del reato di gestione e realizzazione di discariche non autorizzate.

 In realtà”, avverte Maglia, “il reato non si è ‘diffuso’ poiché tutte le discariche erano «abusive»: ogni Comune le aveva ed esse erano, di fatto, abusive finché non sono state normate. Tali effetti sono contestuali alla struttura del nostro territorio e a decenni di vuoto normativo. In una geografia politica formata da cittadine e piccoli paesi, ai margini dei quali sono sorte le discariche, è proprio la realtà politico-territoriale di quei centri, privi della inerente copertura finanziaria, a favorire il fenomeno, rendendo difficoltosa la bonifica dei siti contaminati: tra interventi di bonifica e discariche abusive esiste uno stretto legame, fondato sullo squilibrio dei poteri. Attualmente ci troviamo di fronte a due situazioni ricorrenti: la bonifica di un terreno sul quale siano state realizzate vecchie discariche abusive; il conferimento – opposto all’abbandono – dei rifiuti in discarica, secondo il sistema introdotto dal D.Lgs   36/2003, che traccia una nuova classificazione delle discariche in tre categorie, distinte in base alla tipologia di rifiuti («inerti», «non pericolosi» e «pericolosi» – Art. 4). Ad esempio, rispetto alla disciplina previgente, i rifiuti «urbani» e «speciali» potranno essere smaltiti, in una nuova discarica, dallo stesso impianto.

All’art. 6 del provvedimento, troviamo una lista di rifiuti non ammessi in discarica, come i rifiuti allo stato liquido, quelli «infiammabili», «comburenti» o «esplosivi» secondo la Direttiva 2008/98/CE, alcune sostanze corrosive, rifiuti sanitari a rischio infettivo o contenenti sostanze chimiche non identificate. Oltre alla fase di progettazione e a quella di gestione, è ricompresa nel ciclo vitale di una discarica la gestione post-operativa e di ripristino ambientale (Art. 13). Ciò vale anche per una discarica non autorizzata, con le relative responsabilità in capo al gestore.

Nell’attuale evoluzione della disciplina, in ambito nazionale ed europeo i due aspetti innovativi da segnalare sono le Linee-guida prodotte dall’ISPRA («Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale»), che forniscono i criteri tecnici da adottare per stabilire se sia necessario il pretrattamento dei rifiuti destinati alla discarica (Art. 48, L. 221/2015), e il Pacchetto europeo sull’Economia circolare, proposto dalla Commissione Europea  nel 2015. Questo strumento provvede nuove metodologie per gli Stati membri nella gestione dei rifiuti, disposti in scala gerarchica secondo la loro «sostenibilità».

In un’ottica improntata alla prevenzione, al riuso e al riciclaggio, in base a questa nuova politica i rifiuti sono immessi in un circolo virtuoso anti-spreco, nel quale produzione e consumo tendono alla simmetria”.

Il 14 marzo il Parlamento Europeo ha approvato un «Pacchetto» di misure aggiornato, redatto dall’Eurodeputata Simona Bonafé, con obiettivi di riciclaggio del 70% per i rifiuti solidi urbani e dell’80% per gli imballaggi, fissati al 2030. La riforma in sede di Consiglio europeo, caldeggiata da Legambiente, comporterebbe la conversione di un’emergenza oggettiva in un’opportunità sia sul piano dell’impiego delle risorse energetiche (riducendo la quantità di rifiuti da smaltire in discarica e l’importazione di materie prime) che su quello occupazionale.

Tornando alle discariche, occorrerà poi distinguere i conferimenti autorizzati dall’iceberg delle situazioni non dichiarate e ampiamente tollerate.

Anche nei casi oggetto di regolamentazione”, spiega Maglia,“può esistere un margine di complicità che rende difficoltoso, se non impossibile, risalire ai soggetti responsabili dell’illecito, nell’ambito delle vecchie e delle nuove discariche. La differenza sta negli interventi di risanamento e bonifica dei siti. Sarà essenziale, allora, promuovere un’attività di monitoraggio di tutte quelle discariche ‘figlie’ delle vecchie discariche abusive, generate dall’attività di vari ‘eco-furbi’ ed eco-criminali responsabili.  Il proprietario di un terreno sul quale sia rinvenuto un ammasso di materiali inquinanti, interrati chissà quando da chissà chi, sarà per ciò stesso titolare di un’istanza di giustizia ambientale.

L’Italia si colloca, attualmente, al quinto posto nella corretta gestione dei rifiuti dettata dalla recente normativa europea. Si tratta di un processo delicato su più fronti, soggetto a fenomeni di ostruzionismo, non solo burocratico: pensiamo all’ostilità, da parte dei comitati civici, alla realizzazione di nuove discariche a norma di legge”.

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