sabato, Giugno 6

Diplomazia e derive dell’accoglienza

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Mentre a Tallin il fronte del NO all’apertura dei porti ha confermato la linea dura già annunciata, nei giorni scorsi, a Parigi e Bruxelles, il ‘cruscotto’ statistico sugli sbarchi del Ministero dell’Interno segna un rialzo dei flussi, con una percentuale dichiarata per l’anno corrente del 18,4% in più rispetto al 2015 (circa 85000 arrivi).  Gli incidenti in mare e i salvataggi continuano a succedersi senza possibilità di prevedere i numeri di navi e di persone che raggiungeranno le coste. Per fare solo un esempio, nell’arco orario compreso tra il 27 e la mattina del 29 giugno sono sbarcate sulle coste italiane 10000 persone.  

La policy comune sembra concentrarsi sul respingimento delle rotte nel Mediterraneo e sull’impermeabilità delle frontiere. La divisione emblematica tra ‘terra’, dove sicurezza e ordine pubblico si perseguono entro confini definiti,  e ‘mare aperto’, dove, fuori dalle acque territoriali, si perde il controllo delle rotte e i rimpatri determineranno un’inversione forzata del transito,  influisce sul  funzionamento stesso dei sistemi di accoglienza. Non solo: il transito forzato – nell’esempio significativo degli autobus che partono da Ventimiglia verso gli hotspot pugliesi e siciliani – avviene anche a terra secondo logiche di dubbia legittimità, quasi ad anticipare via terra, nel silenzio delle autorità, i movimenti di andata e ritorno per mare che si stanno concertando sui tavoli di vertice.

La rigidità della politica migratoria perseguita dall’UE, alle cui autorità l’Italia si appella, combinata con l’andamento degli sbarchi  e dei pronostici sull’aumento dei flussi, alimenta una serie di rappresentazioni : l’emergenza fondata su una lettura dei numeri dipendente dalla geografia dei luoghi; l’idea di una frontiera esterna dell’Europa capace di contrastare la mobilità umana e le reti criminali che la gestiscono;  l’Italia come Paese dell’accoglienza.

La Direttiva 2013/33/UE definisce all’Art. 2 le «condizioni di accoglienza» come il «complesso delle misure garantite dagli Stati membri a favore dei richiedenti asilo», comprendenti in senso materiale «alloggio, vitto e vestiario, forniti in natura o in forma di sussidi economici o buoni », con la garanzia – affermata in premessa – di un «livello di vita dignitoso  analogo in tutti gli Stati membri». La distinzione tra ‘prima’ e ‘seconda accoglienza’ sussiste in funzione dell’esistenza di un diritto acquisito dai soggetti richiedenti,  titolari di una forma di protezione internazionale (protezione sussidiaria o umanitaria, rifugiati).

Istituito con la Legge n. 189/2002 (Art. 32), lo SPRAR (Sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati) è formato da una rete operativa di enti locali e organizzazioni del terzo settore, coordinata e controllata da un Servizio Centrale gestito dall’ANCI («Associazione Nazionale dei Comuni Italiani») e finanziata dal «Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo».  Tale sistema, considerato come un’eccellenza nell’ambito della politica nazionale di accoglienza, è strutturato in modo da garantire protezione ai singoli destinatari, inseriti in un percorso integrato di assistenza e formazione in grado di assicurare il loro pieno inserimento sociale. Tuttavia, lo SPRAR giace in buona parte inapplicato, risentendo delle distorsioni contingenti – eppure durevoli – che connotano le vicenda italiana dell’accoglienza.

Abbiamo discusso di queste ed altre anomalie politico-istituzionali legate alla gestione dei flussi di persone sul territorio con Giuseppe Campesi, Sociologo del Diritto, Ricercatore presso l’Università di Bari e co-fondatore dell’Osservatorio sulla detenzione amministrativa degli immigrati e l’accoglienza dei richiedenti asilo in Puglia.

Dottor Campesi, in base alla Sua esperienza di ricerca, potrebbe parlarci dei principali nodi del nostro sistema di accoglienza, considerato nel suo evolversi, a fronte della crisi migratoria?

Il nostro sistema di accoglienza vive in una condizione di emergenza perenne, almeno dal 2011. Nel momento in cui esplodeva la cosiddetta emergenza Nordafrica, dei circa 11000 posti disponibili 3000 erano provvisti da strutture di prima accoglienza (come i CARA – Centri di accoglienza per richiedenti asilo – e i centri situati prevalentemente in Sicilia e Puglia) e 6000 dai centri del sistema SPRAR. Quest’ultimo è stato teoricamente concepito come un sistema per la seconda accoglienza. Invece, a causa dell’esigenza di accogliere le persone che arrivavano sul suolo italiano, si era trasformato anch’esso in un sistema di prima accoglienza.  Nel 2011 abbiamo una prima espansione del sistema di accoglienza, che però avviene secondo una logica emergenziale. Da allora fino ad oggi, questa logica è rimasta strutturale: abbiamo iniziato a creare Centri di accoglienza straordinari (CAS)  – nel 2011 circa 24000 posti erano previsti in strutture di questo tipo – e da quel momento non siamo più riusciti a liberarci dal carattere emergenziale.  Tuttora, la spina dorsale del nostro sistema di accoglienza è fatta di CAS, ossia di centri aperti in una situazione di concitazione, nella necessità di trovare posti in cui alloggiare persone che arrivano direttamente dalla Prefettura. La gestione delle strutture è affidata da questo organo ai soggetti più disparati, spesso totalmente privi di esperienza riguardo alle politiche di accoglienza e di integrazione (privati titolari di alberghi, alloggi turistici, appartamenti, ecc). Attualmente, in Italia oltre il 70% dei posti disponibili nel nostro sistema di accoglienza è costituito da strutture di questo tipo.

Parlare di ‘emergenza’ ha senso nella misura in cui questa inizia e finisce : è sempre qualcosa che ha una durata circoscritta nel tempo, mentre noi ci troviamo in uno stato anomalo di perennità da almeno 5 anni a questa parte.

Cosa comportano l’estensione e il mantenimento sistematici delle modalità di ‘prima accoglienza’?

La procedura di riconoscimento della protezione internazionale è un percorso articolato attraverso cui passano i richiedenti asilo. Come dicevo, avere per operatori del sistema più ampiamente applicato, ossia quello dei CAS, soggetti non qualificati rispetto alle complesse funzioni da rivestire in materia di accoglienza e accompagnamento  dei richiedenti è qualcosa di estremamente problematico. Ora, pensiamo alle rivendicazioni dell’Italia quando si rivolge all’UE dicendo che sarebbe opportuno ricevere maggiore supporto da parte delle istituzioni e dei diversi partner europei. Ciò è obbiettivamente vero e si può anche discutere su come l’Europa potrebbe/dovrebbe supportare l’Italia. In particolare, si potrebbe discutere del ‘naufragio’ del programma di ricollocamento dei richiedenti asilo dall’Italia e dalla Grecia verso altri Paesi europei (che si è risolto in una farsa, per non dire in una tragedia, trattandosi della vita di migliaia di persone). Non dobbiamo, però, dimenticare che l’Italia in tutti questi anni non è stata in grado di dotarsi di un sistema di accoglienza adeguato ad affrontare le sfide che le impone la sua posizione geografica; né si dimenticherà che oggi, in Germania, ci sono centinaia di migliaia di richiedenti asilo , vale a dire un numero 3 volte più elevato rispetto all’Italia.

Pertanto, se dovessi definire quali sono le principali criticità del nostro sistema di accoglienza, direi che dipendono proprio dalla connotazione emergenziale con cui esso è governato e gestito.

Qual è lo stato di implementazione della rete SPRAR?

Per i centri SPRAR,  lo scenario è naturalmente variegato, ma nella media sono strutture di accoglienza meglio gestite perché affidate a soggetti provvisti di esperienza qualificata in merito alle politiche di accoglienza e integrazione, e che offrono maggiori servizi agli ospiti: soprattutto, li accompagnano meglio nel percorso che porta al riconoscimento della protezione attraverso le sue varie tappe procedurali. Il problema è che i centri SPRAR, ancora adesso, non sono il vero perno del nostro sistema di accoglienza.  Si è sempre auspicato che il rapporto si ribaltasse, che tali centri diventassero l’architrave del sistema, ma non si è mai riusciti a superare l’emergenza. Pertanto, ci troviamo in una situazione nella quale si continua a far leva sui CAS, che seguono ad essere aperti autonomamente dalle Prefetture.

A ben vedere, questo spiega anche il rapporto asimmetrico tra le due modalità:  per aprire un centro SPRAR è richiesta la disponibilità degli enti locali. La Prefettura sonda invece le disponibilità sul territorio, anche da parte anche di soggetti privati, e poi apre le strutture con maggiore flessibilità. La procedura per aprire un centro SPRAR implica una chiara volontà delle autorità locali di farsi carico dell’accoglienza sul territorio. Questo può, obiettivamente, rappresentare un ostacolo.

Dal mio punto di vista, non mi pare, tuttavia, di poter dire che, dopo  5 anni di sistema emergenziale,  ci sia stata una forte volontà politica a livello centrale per cambiarne la struttura. Per il Governo e le Prefetture, è stato più semplice agire autonomamente, aprendo CAS dei quali – tra l’altro – si sa poco. Al riguardo, stiamo cercando di effettuare un’indagine sul territorio pugliese per capire anche la natura dei soggetti che gestiscono queste strutture.  Imprenditori, cooperative, associazioni operanti nel terzo settore… Se ne sa pochissimo e, al momento, non esiste una ‘mappa’ che restituisca un quadro trasparente di questa situazione.

I finanziamenti  destinati ai centri di accoglienza sono stati oggetto di speculazioni e business a spettro variabile: oltre ai casi di gestione criminale organizzata dei grandi centri (come il CARA di Mineo, la cui chiusura è stata unanimemente votata da una commissione parlamentare di inchiesta lo scorso 21 giugno), esiste una costellazione di realtà più piccole, amministrate in modo opaco da società e cooperative che funzionano da collettori di persone (e di appalti)…

Questa è materia per la magistratura, che esula dall’oggetto della mia attività di ricerca. Tuttavia, è evidente che, dove esiste un grosso flusso di denaro pubblico, si possano insinuare tentativi di lucrare sulla situazione sfruttando le crepe del sistema. Peraltro, le Prefetture hanno i relativi poteri – e un indubbio dovere – di controllo e monitoraggio.

Pensando alle modalità di collocamento e ai diritti dei soggetti sottoposti a detenzione amministrativa, quali sono gli sviluppi recenti che hanno interessato il caso pugliese?

La vera novità di questi ultimi 2 anni in Puglia, rispetto alla situazione fotografata dal nostro ultimo Rapporto (pubblicato nel 2013), è l’ hotspot (letteralmente: ‘punto caldo’, soggetto a pressione migratoria) aperto a Taranto nel marzo 2016: una struttura mobile su un’area di 10000 mq, nella quale, in prevalenza, arrivano migranti appena sbarcati e convogliati verso Taranto per essere fotosegnalati e identificati. Ciò che avviene in quel centro è oggettivamente molto difficile da monitorare. Ci sono state visite sia da parte di parlamentari che dei garanti dei detenuti.  Tuttavia, ci vorrebbe un monitoraggio quotidiano, soprattutto rispetto al processo di identificazione. La questione è come le autorità che si occupano di identificare i migranti portati in quei centri fronteggiano i casi di resistenza. Pensiamo a tutti i casi in cui il migrante non vuole farsi identificare e rifiuta di rilasciare le proprie impronte digitali .  Amnesty International ha già denunciato il ripetuto abuso di mezzi coercitivi in tali circostanze.

L’altra questione delicata dell’hotspot di Taranto riguarda il fatto che verso quella struttura sono convogliati anche migranti che, in molti casi, hanno già inoltrato la loro domanda di protezione,  quindi tecnicamente sono già richiedenti asilo, e che tentavano di raggiungere il Nordeuropa. Si erano spostati nelle Regioni settentrionali e sono stati  intercettati  a Ventimiglia, Como, Milano, nei pressi dei valichi di frontiera. Le persone si apprestano ad attraversare la frontiera italiana per andare verso Nord e sono letteralmente rispedite verso l’hotspot di Taranto. In effetti, non si capisce in base a quale presupposto normativo questo possa succedere, dato che chi ha inoltrato una domanda di asilo ha il diritto di muoversi liberamente su tutto il territorio italiano: non c’è nessuna norma che impone a quella persona di risiedere in un luogo particolare. Certo, essa non è libera di muoversi e stabilirsi in un altro Paese europeo, dove, se fosse intercettata, sarebbe rimpatriata verso l’Italia. Ma all’interno del territorio nazionale, se ha i mezzi economici per farlo, può scegliere in piena  libertà  in  quale posto abitare.  Negli ultimi anni, succede invece che queste persone sono rispedite verso l’hotspot di Taranto dietro il pretesto che devono essere ri-identificate. In realtà lo sono già state, hanno già inoltrato la domanda e attendono una risposta da parte delle commissioni territoriali competenti. Pertanto, questi soggetti subiscono un nuovo provvedimento di trasferimento – in questo caso, di detenzione – al di fuori di qualsiasi previsione normativa. Anche qui si tratta di una prassi difficile da monitorare, benché attivisti e giornalisti stiano cercando di seguire le vicende da vicino e di documentare i casi di dirottamento e reindirizzo verso Taranto o altri hotspot (Pozzallo, Trapani, Augusta, Lampedusa). Sembra, comunque, che Taranto sia il punto di approdo prevalente.

Dopo l’inoltro della richiesta, all’interessato è rilasciata una copia del modello c.d. «C3», che costituisce titolo di soggiorno. A partire da quel momento, le persone sono titolari di un primo livello di protezione giuridica. È possibile misurare l’effettività pratica di questo status?

La categoria dei richiedenti asilo formalmente non esiste in quanto,  in base al diritto internazionale, il semplice inoltro di una domanda di asilo equipara il richiedente al rifugiato: chi attende la risposta  dovrà essere trattato come una persona che ha già uno status di protezione internazionale.

Negli ultimi decenni, in molti Paesi occidentali si è cominciato a sottoporre i richiedenti asilo a un trattamento peggiorativo: li si è trattati come se fossero migranti irregolari, assoggettandoli a misure di sorveglianza, di controllo, al’obbligo di risiedere in un determinato luogo, addirittura alla detenzione. È il caso del Regno Unito o degli USA, in cui molte categorie di richiedenti sono assoggettati  a forme di detenzione. In Italia non si arriva a questo, anche se si sono moltiplicati i casi in cui è possibile trattenere in detenzione i  richiedenti asilo. Nella maggior parte dei casi, peraltro, il richiedente è libero di decidere dove risiedere, se ha i mezzi per farlo. In caso contrario, può chiedere di essere accolto in uno dei centri Sprar, ma anche presso i CAS, che nella loro ragione istitutiva sono  luoghi di accoglienza , non di confinamento o detenzione. Almeno in teoria, sono posti nei quali chi non ha mezzi né risorse, chi non ha un tetto sotto cui ripararsi, trova un posto letto, un pasto caldo. Trova, appunto, «accoglienza». la logica dovrebbe essere questa.

Anche Italia, assistiamo però a uno scivolamento del sistema di accoglienza verso un sistema di controllo,  un sistema che serve a monitorare il movimento di queste persone ed evitare che esse si muovano verso il Nordeuropa, realizzando quelli che, nel gergo della Commissione europea, sono chiamati «movimenti secondari» – intesi entro lo spazio europeo. Questo trasforma lentamente il nostro sistema di accoglienza in un unico sistema di controllo, ed è molto problematico dal punto di vista della tutela dei diritti dei richiedenti asilo. Soprattutto, come accennavo, misure come quelle sopra descritte (il fatto che i migranti siano trasferiti dal Norditalia verso gli hotspot ) sono adottate in assenza di un quadro normativo: non si capisce, cioè, in base a quali poteri le autorità di polizia trattengono una persona, la imbarcano su un autobus e la riportano nell’hotspot. Non esiste nessuna previsione che consenta un simile trattamento.

Finora non sono state avviate procedure di infrazione, da parte di qualche autorità nazionale o sovranazionale, volte a sanzionare questa prassi?

Al momento, no. Molte denunce provengono da giornalisti ed attivisti, ma questa prassi non è stata denunciata attraverso un’azione giudiziaria, magari davanti a un organismo sovranazionale come la Corte Europea dei Diritti Umani.

Si tratta di una prassi recente? Quando ha avuto inizio?

Dopo il 2015, ovvero quando l’Italia è stata sottoposta sempre più insistentemente da parte della Commissione e dei partner europei a pressioni  affinché controllasse i ‘movimenti secondari’ dei  richiedenti asilo. Nonostante tutti i tentativi di controllare questi  movimenti, i richiedenti si andavano comunque assembrando verso i principali valichi e linee di confine dell’Italia settentrionale: soprattutto Ventimiglia e la Svizzera, un po’ meno l’Austria, nonostante quel Paese ritenga che dal Brennero transitino i richiedenti asilo.

Il preludio al vertice di Tallin (la riunione di 3 Ministri degli Interni a Parigi e il Piano di azione per la gestione della crisi migratoria presentato a Bruxelles dalla Commissione europea) ha in gran parte disatteso le aspettative dell’Italia in merito a una co-gestione solidale dei flussi.  Considerando la priorità assunta dalle politiche di respingimento e l’isolamento di Paesi come l’Italia e la Grecia, quale potrebbe essere lo scenario prevedibile nei prossimi mesi?

Personalmente, non mi è chiara  la strategia dell’Italia. Ritengo probabile che non vi sia neppure una vera strategia , nel senso che l’Italia ha deciso di implementare il c.d. «hotspot approach», la strategia degli hotspot delineata dall’ «Agenda europea sulla migrazione» (un documento risalente al maggio 2015, che definisce le politiche comuni sui flussi – in particolare la redistribuzione per quote tra i Paesi membri, caldeggiata dall’Italia – per il periodo compreso tra il 2015 e il 2020). Ha deciso di farlo, anche se chiaramente questo approccio rafforza il suo ruolo di «gate keeper», ossia ‘guardiano’ delle frontiere dell’Europa, scaricando sul nostro Paese notevoli oneri. Questo è stato fatto senza, al contempo,  rivendicare una messa in discussione del «Regolamento di Dublino» (UE n. 604/2013) . È vero che una proposta di riforma dell’atto in questione è attualmente in discussa al Parlamento europeo, ma nella sostanza , da ciò che emerge seguendo l’iter dei lavori, non cambierà; anzi, per certi versi, la vecchia logica del sistema ne uscirà rinforzata.

L’italia continua a chiedere aiuto sul piano dell’accoglienza sotto forma di maggiori risorse investite in Libia. Intanto, si accumulano le  denunce di ripetute violazioni che la Guardia Costiera e le autorità libiche commettono nei confronti dei migranti. Denunce che arrivano dalle Nazioni Unite, in particolare dalla Commissione del Consiglio di Sicurezza incaricata di monitorare l’embargo nei confronti della Libia, e che sono chiaramente esplicitate nel «Final Report of the Panel of Experts on Libya Established Pursuant to Resolution 1973 (2011)», pubblicato lo scorso 1 giugno.

L’analisi della situazione libica parla di violazioni di diritti fondamentali della persona, nonché dei rapporti esistenti tra la Guardia Costiera libica e i trafficanti. A questo punto, giova ricordare che i membri di quel Corpo sono addestrati dai nostri ufficiali, e che a loro intendiamo affidare la gestione delle attività di ricerca e soccorso in mare. Si è parlato delle violazioni commesse  sui giornali internazionali e tra gli esperti della materia.

Tornando all’esistenza o meno di una strategia, quali sono i termini del negoziato tra Italia e Unione Europea?

La promessa di maggiori risorse economiche, quella di avere più uomini di «Frontex» sul nostro territorio , eventualmente per aiutarci a rimpatriare i migranti che non hanno titolo a chiedere asilo o hanno visto rigettata la propria domanda di protezione. In cambio di questo, però,  si chiede una volta di più all’Italia di potenziare il suo sistema di detenzione amministrativa, quindi di aprire al più presto nuovi centri hotspot dai quali rimpatriare i migranti. Per contro, la discussione sul ripensamento del sistema europeo di asilo, delle regole di Dublino , non è in agenda.

A questo punto, non si capisce quale sia la strategia diplomatica dell’Italia. Esiste davvero? Se l’obiettivo è quello di alleggerire l’onere che l’Italia sopporta in quanto Paese di frontiera o ‘sulla frontiera’, è evidente che tale strategia non sta producendo i risultati sperati. Se, invece, la strategia consiste nell’ ottenere più soldi e più supporto tecnico per rafforzare le misure di controllo, di respingimento e, eventualmente riuscire a realizzare l’esternalizzazione del controllo della frontiera in Libia, allora forse l’obiettivo che l’Italia vuole perseguire andrebbe dichiarato in maniera più esplicita: bisognerebbe dirlo con chiarezza, anziché continuare a presentarsi all’opinione pubblica come un Paese che accoglie e vuole essere aiutato ad accogliere.

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