sabato, Gennaio 25

Crisi alla Farnesina: un vuoto di attenzione, tra centro e ‘periferia’ Problemi di numeri e di risorse, ma non solo: per rilanciare l’Italia, occorre farla esistere anche fuori dai suoi confini. Intervista a Francesco Saverio De Luigi, Presidente del Sindacato Nazionale Dipendenti Ministero Affari Esteri

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Non proprio da ieri, alla Farnesina si respira un clima tempestoso. In un comunicato stampa del Sindacato Nazionale Dipendenti del Ministero degli Esteri (SNDMAE) del 26 marzo, in relazione alle prossime dimissioni dell’Ambasciatore Luca Giansanti, Direttore generale per gli Affari Politici, si parla di una «deteriorata situazione esistente nel Ministero», esito di una serie di criticità funzionali e organizzative, alcune delle quali espressamente citate: «carenti procedure per le nomine», «difficoltà di avanzamento per i gradi intermedi e iniziali», «tagli operati senza discernimento sul funzionamento della rete diplomatico-consolare» e un personale ridotto quasi del 25% negli ultimi 10 anni, «a fronte di compiti crescenti».

Limitando lo sguardo all’ultimo lustro, esistono, all’interno del Sindacato, istanze ricorrenti in ordine a una più coerente politica di distribuzione delle risorse sulla Rete diplomatico-consolare, pena il rischio di inefficacia e di paralisi istituzionale. Le priorità si riferiscono a criteri di scelta che hanno a che vedere con la stessa sopravvivenza del corpo diplomatico: cambiare le regole di gestione, ridurre i tagli e pianificare le risorse finanziarie, aumentare in numero il funzionari ed assisterli attraverso formazioni specifiche in risposta alle sfide della contemporaneità; il tutto assicurando la piena trasparenza nella valutazione dei meriti e nelle procedure di nomina e promozione. Queste istanze erano già presenti, nel dicembre 2012, quando il Sindacato presentò il rapporto ‘riFarnesina’.

Da un discorso dell’ex-Presidente Gabriele Meucci (del 2014), e in base a varie successive mozioni sindacali, pare che la crisi interna al Ministero sia in atto da tempo. La dequalificazione professionale, meccanismi burocratici poco trasparenti e un sistema delle carriere incapace di ‘scorrere’ in senso meritocratico hanno portato a una crisi strutturale che si riverbera sulla stessa funzione del MAE (in un momento di instabilità internazionale che richiede un solido supporto ai rapporti con l’estero).

All’attualità di queste premesse si possono accostare le conclusioni del citato comunicato di 4 giorni fa:   «Auspichiamo che le dimissioni del Direttore Generale per gli Affari Politici possano indurre il Parlamento e il prossimo Governo a dedicare la dovuta attenzione alla Farnesina. Il SNDMAE è pienamente disponibile ad un confronto costruttivo e concreto».

Due tematiche in auge nel discorso politico e – a livello di principio – trasversali, sono la lotta agli sprechi e la trasparenza di gestione, aspetti che toccano non solo questioni di budget, ma la responsabilità e la rispondenza funzionale propria di organismi e uffici della Pubblica Amministrazione. Il problema delle riforme, sarà, poi, tutto ‘di contenuto’ e non è estraneo ai rischi di isolamento che comporterebbe, per l’Italia, una scarsa attenzione per la politica estera ed europea. La nostra credibilità nei rapporti con l’estero dipende anche dalla capacità di rappresentarsi, perciò dalle scelte che condizionano la nostra presenza in quella sede. La Rete diplomatico-consolare costituisce, in tal senso, una comunità capace di fare esistere l’Italia anche fuori dai suoi confini.

Secondo la ricostruzione offerta da Enrico De Agostini, oggi Ambasciatore ad Harare (Zimbabwe), la riforma del 1999-2000, approvata durante il ministero di Lamberto Dini, comportò un aumento delle strutture (da 6 a 13 Direzioni generali), ma anche del carico di lavoro e dei costi, considerato che non furono immesse risorse nel bilancio del MAE, oltre a un loro contestuale frazionamento. Il mancato aumento di risorse umane e finanziarie che avrebbe dovuto assistere questo processo è l’effetto di una di previsione che, scrive De Agostini, «se c’è stata, si è però rivelata erronea, se è vero che a distanza di sei anni il bilancio del MAE è rimasto sostanzialmente fermo in termini percentuali».

Nei primi anni 2000, attraverso l’impegno e un ruolo crescente del SNDMAE, l’attribuzione di maggiori risorse e una burocrazia più snella, capace di uscire dal centralismo gestionale e di evitando gli sprechi, furono istanze centrali nella sensibilizzazione dell’opinione pubblica e oggetto di un rinnovato dibattito parlamentare. Per fare un esempio, nel 2003 l’incidenza percentuale del funzionamento del MAE sul bilancio dello Stato, in calo dai primi anni Novanta, era dello 0,32% (0,23% se escludiamo le attività per la Cooperazione allo sviluppo). Tra il 2008 e il 2012 è passata, rispettivamente, dallo 0,35% allo 0,22% (0,25% – 0,21% APS escluso).

Col tempo, anche le risorse umane sono diminuite, seguendo una curva decrescente che ha visto il personale di ruolo passare, nel periodo 2006-2015, da 5021 a 3893 unità (-22%; la cifra è scesa a 3825 nel 2016). Se guardiamo, invece, al bilancio per il 2017, escludendo il Fondo Africa, gli stanziamenti per la Cooperazione allo sviluppo e il Fondo europeo di sviluppo (FES), «le risorse effettive destinate al funzionamento dell’Amministrazione ammontano a 902 milioni di euro. Tale valore rappresenta la quota dello 0,10% del bilancio dello Stato».

Nel 2010, il MAE è stato ridimensionato con un regolamento attuativo della Legge 133/2008, che – in base a criteri di razionalità, efficienza ed economicità – ha ridotto il numero degli uffici dirigenziali (generali e non): da 13 a 8 Direzioni generali –  identificate per grandi temi (affari politici e sicurezza, questioni globali, promozione del Sistema Paese, UE), entro le quali ripartire le competenze geografiche – in linea con gli altri principali Paesi europei. Oltre a un dialogo più strutturato con i Ministeri dell’Economia e della Difesa, la riforma ha previsto una maggiore autonomia e flessibilità nella gestione delle risorse finanziarie allocate ad ogni sede in capo ai rispettivi Ambasciatori.

Il 16 dicembre 2011, in occasione dell’ottava Conferenza degli Ambasciatori a Roma, l’ex-Capo dello Stato Giorgio Napolitano rivolgeva un invito alla diplomazia a pensare oltre la carriera e gli interessi di parte, secondo un’attitudine capace di servire la politica estera italiana con «curiosità, (…) capacità di analisi e di proposta, (…) schiettezza e indipendenza di giudizio, al servizio solo del Paese, dello Stato nella sua continuità, al di là del succedersi delle formazioni di governo e delle maggioranze politiche».

La situazione attuale, se guardiamo ai numeri e al riproporsi di esigenze sostanziali, denota una distanza e un’inerzia politica del ‘centro’ (il Ministero, ma anche il Governo nazionale), che avrebbe reso, in un certo senso, ‘periferica’ la diplomazia italiana, minando la «proiezione e il rafforzamento del Paese nel contesto globale», come si legge nella Mozione programmatica del SNDMAE del 4 luglio 2017.

Abbiamo parlato di alcune delle linee prioritarie espresse in questo documento – e delle concrete istanze di riforma che le animano – con Francesco Saverio De Luigi, Presidente del SNDMAE dal 7 giugno 2017.

 

Dottor De Luigi, in un articolo del 2014 l’attuale Viceministro degli Esteri Mario Giro, allora Sottosegretario per il Governo Renzi, ha offerto un’analisi di dettaglio della situazione, tracciando varie direttrici funzionali a un rinnovamento della nostra diplomazia.  In cima alla lista delle riforme, Giro ritiene prioritario un recupero sostanziale della funzione diplomatica, espressa da una serie di performance che hanno, alla base, una maggiore assistenza nella formazione del personale – il Viceministro cita a esempio virtuoso il sistema statunitense. Tale formazione dovrebbe comprendere una maggiore capacità di analisi dei processi internazionali in atto, allo scopo di «uscire dagli schemi» ed essere in grado di interpretare realtà complesse e ‘liquide’ (secondo l’accezione del sociologo Zygmunt Bauman) e fenomeni di lunga durata. Questo come valore aggiunto ai meriti personali: per «descrivere meno e interpretare di più», interagendo «con chi è sul terreno o con chi sa», con realtà porose e attori multilivello,  Giro sostiene un incremento necessario delle conoscenze – e non solo ‘informazioni’ – da garantire con cicli di formazione e costanti aggiornamenti in grado di permettere una valutazione degli eventi, delle scelte e dei loro impatti sui possibili scenari, proponendo così chiavi di lettura sui Paesi e le aree in cui si lavora. In via complementare, è ribadita l’esigenza di una maggiore «cultura organizzativa» e gestionale all’interno dello stesso Ministero, «immutata da decenni».

La riflessione si ‘colloca’ tra due riforme (del 2010 e del 2016). Quattro anni dopo, in che termini si può parlare di questo vuoto strutturale?

L’argomento è di estrema rilevanza. Le carenze organizzative riguardano, in realtà, un aspetto che è bene sottolineare subito: Il MAE, nella sua parte normativa generale, rientra sostanzialmente nell’ambito della Pubblica Amministrazione italiana. Dico ‘sostanzialmente’ per gli effetti che questa scelta produce sul suo funzionamento. In altri termini, una componente che incide molto sui carichi di lavoro all’estero deriva dall’ ‘esportazione’ della normativa italiana (dall’evoluzione del D.lgs. 626/1994, sulla sicurezza nel lavoro, alla disciplina contabile e a tutte le altre normative di riferimento nell’ambito del pubblico impiego) in strutture molto piccole in termini numerici, che si trovano all’estero. Mi riferisco a contesti radicalmente diversi da quelli in cui si trova a operare, poniamo, l’ufficio periferico di una struttura della Pubblica Amministrazione sul territorio nazionale: tale struttura è inserita in un ambito operativo – italiano – sul quale è concepita la norma amministrativa. Viceversa, applicare una norma pensata in Italia in altri contesti, non tanto interni all’UE, abbastanza assimilabili per istituti giuridici, ma soprattutto nei tanti Paesi extraeuropei in cui operiamo, comprese aree di guerra o regioni estremamente povere o instabili (pensiamo alla Libia, dove è stata riattivata, un anno fa, l’Ambasciata italiana), crea problemi inverosimili di attuazione e relativi al carico di lavoro. Abbiamo poche persone all’estero, in quanto l’organico è ampiamente sottodimensionato rispetto a quelli dei nostri omologhi europei; tuttavia, siamo oberati da una attività amministrativa che rallenta molto il nostro lavoro, impedendo l’efficacia di azioni che la nostra struttura dovrebbe garantire in tutti quei Paesi. Questa è una prima considerazione di carattere generale, su cui credo non vi sia mai stata una vera riflessione: manca l’attenzione sugli effetti operativi che la normativa primaria e secondaria elaborata in Italia ha all’estero sulla rete diplomatico-consolare.

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