lunedì, Settembre 23

Catalogna ed Europa: il ‘termometro’ dell’autonomia regionale Intervista al Senatore Francesco Palermo, Direttore dell’Istituto per lo Studio del Federalismo e del Regionalismo dell’EURAC di Bolzano

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«Se una comunità autonoma non rispettasse gli obblighi previsti dalla Costituzione o da altre leggi, o agisse in maniera da attentare gravemente all’interesse generale della Spagna, il governo, previa richiesta di chiarimento al presidente della comunità autonoma e in caso fosse disattesa tale richiesta, con l’approvazione della maggioranza assoluta del Senato, potrà applicare le misure necessarie per obbligare detta comunità al rispetto forzoso degli obblighi in questione o per la protezione del summenzionato interesse generale» (Articolo 155, primo comma, Costituzione spagnola).

Nel rialzo di tensione generale, a poche ore dal termine del conto alla rovescia imposto dal governo di Madrid alla Catalogna, che giovedì dovrebbe far scattare – previo consenso della maggioranza al Senato – l’applicazione delle «misure» nominate dall’Art. 155 della Costituzione del 1978, le parti restano inamovibili e l’indipendenza sospesa.

Il Governatore Carles Puigdemont, la cui richiesta di un tempo lungo per negoziare (2 mesi contro i 5 giorni concessi dal governo centrale) non ha avuto seguito, vede nell’arresto per sedizione di Jordi Sanchez e Jordi Cuixart, rappresentanti delle organizzazioni indipendentiste catalane ANC (Assamblea Nacional Catalana) e – rispettivamente – Òmnium Cultural, un «ritorno alla prigionia politica». Il 155 sarebbe applicato per la prima volta nella storia costituzionale del Paese.

Da parte dei Paesi vicini, in controcanto ai vari movimenti indipendentisti, Italia, Francia e Germania sono concordi in merito alla necessità di rispettare l’ordinamento spagnolo e la sua Carta fondamentale, che non contempla disobbedienze, scissioni o smembramenti politico-territoriali unilateralmente dichiarati. Dal canto suo, anche Podemos, che si oppone alla repressione violenta e ha sempre sostenuto il diritto all’autodeterminazione delle formazioni regionali, sceglie – nella contingenza – la moderazione: pur ritenendo i tempi richiesti da Puigdemont un’opportunità di dialogo, conviene, con Barcelona en Comú (movimento promosso dal Sindaco della Capitale catalana Ada Colau), che l’autodeterminazione debba essere esercitata nel pieno rispetto della Costituzione spagnola. Forse, l’unico vero accenno di novità da parte dell’esecutivo è il recente annuncio fatto da Pedro Sanchez, Segretario Generale del Partito Socialista (PSOE), su un accordo raggiunto con il Capo dell’esecutivo Mariano Rajoy in vista di una riforma istituzionale capace di riconfigurare (senza ulteriori specificazioni) lo statuto catalano: «Siamo disposti», ha affermato Sanchez, «a riformare la Costituzione per parlare di come la Catalogna continui a far parte della Spagna, non della sua fuoriuscita. Si tratta di una differenza enorme, non solo rispetto agli indipendentisti, ma anche a Podemos».

Le tensioni tra centro e autonomie, nei molteplici contesti differenziati che presenta l’attuale spazio europeo, ravvivano le criticità della relazione tra lo Stato e le sue istanze territoriali: un ‘banco di collaudo’ per le Costituzioni europee, che sottopone la solidità strutturale di un ordinamento alle forze centrifughe agite dalle realtà territoriali e storico-culturali racchiuse entro i suoi confini. Confini territoriali, ma anche linguistici e culturali, rispettando la valenza concettuale fluida della cultura, che vive di trasmissione, passaggi e ‘cedimenti di frontiere’.

Quali sono, in un’ottica comparativa, le ragioni che spingono un’entità sub-statale, politicamente e socialmente definita, a staccarsi – in tutto o in parte – dal centro?

Sulla scorta dei fatti di Catalogna, abbiamo rivolto questa e altre domande a Francesco Palermo, Senatore della Repubblica, docente di Diritto Pubblico Comparato all’Università di Verona e Direttore dell’«Istituto per lo Studio del Federalismo e del Regionalismo» dell’«Accademia Europea di Bolzano» (EURAC).

 

Professore, di fronte all’annunciato ricorso all’Art. 155 della Costituzione da parte del governo spagnolo (una misura straordinaria capace di far subentrare lo Stato centrale nel controllo di istituzioni e apparati regionali), quali sviluppi possiamo prevedere?

Ci vorrebbe la sfera di cristallo per sapere che cosa succederà e come… Anche l’applicazione dell’Articolo 155 è un’arma che funziona soltanto in quanto ‘minaccia’: nel momento in cui fosse applicata, quella norma potrebbe facilmente creare ulteriori problemi più che risolvere quelli attuali. Tra l’altro, dal suo dettato non si capisce nemmeno cosa, in concreto, si può fare, dato il generale riferimento alle «medidas», «misure» – senza specificazioni su quali siano tali misure. Si tende, perciò, a interpretare la disposizione nel senso di una possibilità di sostituirsi alle istituzioni autonomiche, ma ciò potrebbe significare tutto, compreso l’invio dell’esercito.

Ora, stiamo parlando di una norma di salvaguardia dell’ordinamento e, in questi casi, è abbastanza tipico che essa funzioni come monito. Nel momento in cui la si dovrà applicare, l’effetto potrebbe risultare molto problematico, senza contare la sua ricaduta politica.

Personalmente, scommetterei sul buon senso: uno strumento di questo genere non si dovrebbe utilizzare. Tuttavia, l’incognita resta, amplificandosi se tentiamo di prevedere ulteriori effetti applicativi. La norma si potrebbe, però, applicare anche in maniera molto blanda, con misure (il criterio delle misure è – lo ripetiamo – del tutto indefinito) il più leggere possibili.

Per rispondere alla domanda, in realtà, bisognerebbe tornare un po’ indietro. Adesso, al di là delle possibili soluzioni – che sono possibili legalmente, all’interno di un quadro costituzionale -, c’è il rischio di una lesione tale nelle relazioni tra lo Stato centrale e il Governo autonomico, che sia molto difficile ripiegare. È Il famoso paradosso della zuppa di pesce: è facile trasformare un acquario in una zuppa di pesce, ma è molto difficile che ciò sia reversibile.  Su questo nutro forti dubbi, anche se cederei volentieri la parola a un sociologo politico.

L’Unione Europea potrebbe essere più incisiva in termini di mediazione, in un momento in cui fuoriuscite e nazionalismi sembrano indebolirne la stabilità nel tempo?   

Se guardiamo al problema dal punto di vista del diritto dei Trattati, non c’è nessun ruolo: che ruolo potrebbe avere l’UE? Essa non ha nessuna competenza: non è una struttura che possa mediare un simile conflitto. Né il governo spagnolo, che è il solo interlocutore dell’Unione sul piano del diritto internazionale, riconosce che ci troviamo di fronte a un conflitto tra pari. Giustamente, dal punto di vista del governo spagnolo, è una questione interna sulla quale non soltanto l’UE non ha competenza, ma nemmeno altre organizzazioni internazionali, perché non c’è nulla su cui negoziare. Questo è il punto di partenza – politicamente sbagliato, ma giuridicamente sostenibile da parte del governo spagnolo.

L’altra dimensione è quella politica. Allora si possono, evidentemente, prevedere dei ‘buoni uffici’ da parte dell’UE; ma credo che, in ogni caso, sarebbe la stessa UE a essere recalcitrante. Si sta pensando a forme di mediazione internazionali – gli svizzeri si son già offerti. Nondimeno, il coltello dalla parte del manico, anche nel quadro del diritto internazionale, lo ha la Spagna. Quindi non mi aspetterei soluzioni taumaturgiche da parte di attori esterni.

Possiamo misurare il ‘grado di autonomia’ regionale confrontando le Costituzioni di diversi Paesi in rapporto alle nuove istanze autonomistiche? L’italia non ha una misura come il 155, ma ha una storia regionale (e regionalistica) ben distinta dalla Spagna. Potrebbe parlarci di queste differenze?

Certamente è possibile confrontare i ‘gradi di autonomia’, a patto di non limitarsi alla lettura dei testi delle Costituzioni e degli Statuti. Questo perché, evidentemente, manca una parte essenziale che è data dalla giurisprudenza costituzionale, fondamentale in entrambi i Paesi, nonché dalla prassi applicativa. Ora, in Italia il sistema regionale è andato sviluppandosi in maniera fortemente asimmetrica. Se, da un lato, troviamo un regionalismo molto marcato (la mia Regione – provengo da Bolzano –  è un buon esempio di autonomia molto avanzata e, anche, sfruttata al massimo), si danno casi di Regioni – provviste, indipendentemente, di Statuto ordinario o speciale – che invece non hanno saputo utilizzare questa autonomia (pensiamo alla Sicilia) né si sono investite con sufficiente capacità creativa in questo processo. Tutto ciò è, sicuramente, misurabile.

Per quanto riguarda il contesto e la sua comparabilità, è vero che l’Italia non trova, nella sua Costituzione, una previsione identica a quella dell’Art. 155, però ha i poteri sostitutivi: all’Art. 120 della nostra Carta costituzionale si legge addirittura di «misure che ledano l’unità giuridica ed economica dello Stato». La norma è funzionalmente analoga. Se, poi, tale previsione possa consentire l’invio dei carri armati, è una questione interpretativa che, spinta all’estremo – come accennavo prima – , significherebbe di per sé il fallimento dell’opzione regionale federale.

Dal punto di vista giuridico, la situazione non è tanto diversa; né lo è troppo, devo dire, dal punto di vista culturale. In Italia c’è una carenza drammatica di cultura dell’autonomia.

Come definirebbe il concetto?

‘Autonomia’ significa possibilità di avere delle regole differenziate, pur naturalmente nel quadro di un’unità. Per le Amministrazioni centrali, i Ministeri, questo concetto è del tutto incomprensibile, ma le resistenze esistono anche all’interno della dottrina giuridica: gran parte dei costituzionalisti non si rende conto di come possano esserci regole diverse sul territorio nazionale: ‘com’è possibile?’.

La stessa reazione si è avuta in Spagna, dove è pur vero che, in senso giuridico, quella catalana è una rottura dell’ordine costituzionale, quindi un ‘golpe’. È anche vero, però, che esistono cause profonde che stanno dietro a questa manifestazione di volontà, se più o meno la metà della popolazione vuole ‘andarsene’. In fondo, bisognerebbe anche un po’ pensarci, anziché ‘cadere dalle nuvole’ e scegliere di non esporsi, rimanendo all’interno del discorso legalistico.  Proprio ieri mattina, alcuni colleghi spagnoli riproducevano la dogmatica della Costituzione all’interno della quale si deve porre il discorso dell’autonomia, dove ‘autonomia’ significa sostanzialmente una sorta di decentramento… Lontano dall’esistenza di regole differenziate. Il concetto non si affaccia alla ragione. Anche qui c’è una grande analogia: non credo che, di fronte a una situazione analoga a quella catalana, troveremmo reazioni molto diverse in Italia.

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