lunedì, Settembre 28

C’era una volta l’ingresso regolare Coerenza politica e passato legislativo possono ritrovarsi? Dall’approccio ai flussi ‘storico’ alla proposta dell’ASGI

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Il c.d. «Decreto flussi» è emanato ogni anno. Nato all’origine per regolare l‘immigrazione mediante quote predefinite in base a una programmazione governativa triennale e il conseguente rilascio di permessi di soggiorno per motivi di lavoro, questo strumento risente di uno squilibrio prodottosi nell’evoluzione delle politiche degli ultimi 10 anni.  In Italia, una risposta di carattere emergenziale agli sbarchi ha progressivamente sostituito all’integrazione occupazionale degli «stranieri» la tutela prevista per i richiedenti asilo (status di rifugiato), la protezione sussidiaria e i permessi accordati per motivi umanitari. In percentuale, secondo i dati forniti dal Ministero dell’Interno e rielaborati dall’ISTAT, i permessi rilasciati per motivi di lavoro sono diminuiti, nell’arco temporale compreso tra 2007 e 2015, dal 56% al 9%, mentre quelli derivanti dal sistema di protezione internazionale sono passati dal 3,7% al 28%.

Rispetto a questo mutamento, le ragioni di fuga da Paesi in guerra o quelle legate a una forte vulnerabilità sociale sofferta nei Paesi di provenienza, non sono fattori esclusivi, ma possono essere considerati in interazione ad altre concause, soprattutto economiche, come la domanda da parte di cittadini di altri Paesi membri, soprattutto dell’Est europeo, e almeno a partire dal 2010 (anno in cui sono stati cancellati dalle anagrafi 32817 stranieri, cifra che si presume sottostimata rispetto ai flussi in uscita), una contrazione diffusa dell’offerta di lavoro. Contrazione che potrebbe oggi essere superata secondo l’auspicio di Mario Draghi, Presidente della Banca centrale europea: in occasione del meeting di Jackson Hole (Wyoming, USA), a fronte del constatato aumento globale dell’offerta di beni e servizi, Draghi ha suggerito per l’Italia un allineamento dell’offerta alla domanda – similmente a quanto, ad esempio, avviene in Cina – vantaggioso anche per l’economia nazionale.  La quantità di persone, cittadini europei e di paesi terzi, in cerca di un’occupazione rappresenta, in tal senso, un potenziale positivo.

Tornando al «Decreto flussi», le quote per il 2017 prevedono un totale di 30850 posti: per lavoro subordinato stagionale (17.000), lavoro autonomo e conversioni di permessi di soggiorno per lavoro subordinato non stagionale concessi ad altro titolo (13.850), ossia per studio, tirocinio o formazione professionale, permessi UE per il lungo periodo rilasciati a cittadini di Paesi terzi da un altro Stato dell’UE.

Nel corso del 2016, sempre secondo il Viminale, sono state presentate 44649 domande, ¾ delle quali corrispondenti a richieste di manodopera agricola e nel settore turistico. Per questi ambiti, sono state accolte solo 7131 domande, mentre per quanto riguarda il lavoro autonomo e le conversioni la cifra complessiva è di 4325 autorizzazioni rispetto a una disponibilità di quasi 14000 posti. Alla lentezza burocratica, capace di compromettere il sistema, oltre che la stabilità dei processi di integrazione (pensiamo, nei casi di permessi brevi, all’attesa del rinnovo per chi è assunto in lavori agricoli stagionali e ha famiglia in Italia), fa riscontro una sorta di distrazione della politica di risposta ai flussi causata dalle emergenze legate agli sbarchi. Il sovraccarico delle Prefetture si traduce, in questa fase prolungata, in una priorità accordata alle domande di protezione. Almeno da 6 anni, i posti di lavoro subordinato sono una realtà virtuale, ben lontana dal sistema istituito nel 1998 (e più tardi frustrato dalla Legge «Bossi-Fini») che prevedeva un permesso di soggiorno per ricerca di lavoro con garante in Italia.

Guardando al passato, le prime regolarizzazioni di stranieri in Italia per motivi occupazionali risalgono a 2 circolari emesse dal Ministero del Lavoro nel 1982 (previsione di un’attività lavorativa continuata e garanzie prestate dal datore di lavoro). Tuttavia, dopo diversi atti di sanatoria e di urgenza (compresa la «Legge Martelli» del 1990, che affermava espressamente la parità giuridica tra rifugiati e cittadini), una legge organica in materia  – che avrebbe permesso di adire il giudice nei casi di diniego del relativo permesso – arrivò solo nel 1998, con la Legge n. 40: «Disciplina dell’immigrazione e della condizione dello straniero». Si trattava di una normativa organica contenente, nel Titolo III della Legge, la disciplina di accesso al lavoro (determinazione dei flussi di ingresso; lavoro subordinato, autonomo e stagionale; prestazione di garanzia per l’accesso al lavoro).

La vanificazione, da parte della successiva Legge «Bossi-Fini» del 2002, di tale meccanismo – al quale si ricollega l’originaria previsione del «Decreto flussi» – ha indirettamente favorito e alimentato il fenomeno degli ingressi irregolari.  In base a quel provvedimento, che rafforza i poteri di polizia e segna una svolta in senso repressivo dell’intera disciplina migratoria, l’ingresso a chiamata numerica o nominativa è condizionato da un contratto di soggiorno, da una idonea sistemazione alloggiativa e dall’impegno a pagare le spese per il rientro da parte del datore di lavoro, con una riduzione del «permesso di attesa occupazione» da un anno a 6 mesi e l’estensione di un anno (da 5 a 6) del termine per il rilascio della carta di soggiorno.

In una Relazione del 2003, indirizzata al Consiglio Superiore della Magistratura e titolata «La condizione giuridica dello straniero», Lorenzo Miazzi, oggi Presidente della Sezione penale del Tribunale di Vicenza, notava come l’allora maggioranza di governo si fosse trovata al centro di due contrapposte necessità: mantenere l’impegno elettorale volto a impedire l’ingresso ulteriore di cittadini extraeuropei nel territorio nazionale e rispondere alla domanda di forza-lavoro proveniente dagli imprenditori. Il compromesso si raggiunse, né più né meno, considerando i destinatari dei permessi a questa stregua.

La normativa attualmente in vigore prevede che il Presidente del Consiglio emani il Decreto-flussi con l’assistenza di un Comitato ad hoc istituito presso il suo ufficio e sentite le relative Commissioni parlamentari e la Conferenza unificata delle Regioni, che dal 2002 hanno assunto un ruolo più incisivo nel determinare le quote di ingresso per motivi di lavoro.  La «Bossi-Fini» ha, inoltre, soppresso quale presunta ‘causa di disoccupazione’ l’istituto della sponsorizzazione , ossia una polizza assicurativa o una fideiussione bancaria posta a titolo di garanzia e destinata a coprire economicamente l’interessato nell’anno destinato alla ricerca dell’occupazione. Tale prestazione, assunta da un cittadino italiano o straniero regolarmente residente in Italia, ma anche da un ente o un’associazione professionale o del terzo settore, consentiva un alloggio idoneo, il sostentamento,  e l’assistenza sanitaria per tutta la durata del permesso di soggiorno. Quest’ultimo copriva il tempo di un anno al fine dell’inserimento nel mercato di lavoro, convertendosi, in caso affermativo, in permesso per lavoro subordinato. Diversamente, al termine del periodo, l’interessato avrebbe dovuto rientrare nel Paese di origine.

In un’ottica correttiva rispetto agli squilibri suaccennati e tuttora presenti nell’attuale sistema, si segnala una proposta di legge organica, presentata lo scorso maggio da parte di un gruppo di lavoro formato da ASGI («Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione»), CGIL, CISL e UIL Nazionali, dalla SIMM («Società italiana della medicina delle migrazioni»), dal Centro interdisciplinare Scienze per la Pace» dell’Università di Pisa e dal CESTIM («Centro studi sull’immigrazione») di Verona.

La ‘scorta’ di questo documento è, peraltro, costituita dal «Programma di riforma delle norme italiane in materia di diritto dell’immigrazione, asilo e cittadinanza» dell’ASGI, attualizzato al febbraio 2017, ma già definito nel 2013. Prendendo le mosse da una visione dell’immigrazione come fenomeno «strutturale e ordinario», esso tenta un superamento della logica securitaria-emergenziale attraverso un parziale recupero della ratio legislativa che aveva ispirato il Testo Unico, con diverse importanti novità.

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