lunedì, ottobre 23

Efficienza e dialettica: il primo passo per la riforma ONU Intervista alla professoressa Nicoletta Pirozzi, esperta di Nazioni Unite presso l’Istituto Affari Internazionali (IAI)

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Il primo intervento del Presidente degli Stati Uniti Donald Trump all’Assemblea Generale dell’ONU riapre il dibattito sulla riforma delle Nazioni Unite. Create alla fine del secondo conflitto mondiale per mantenere una pace raggiunta  con fatica, le Nazioni Unite si trovano ora ad affrontare le sfide sempre più complesse di un mondo globalizzato. Ma di fronte a tali sfide, l’attuale struttura dell’Onu, creata oltre sessant’anni fa, appare sempre più inadeguata. Il peso della burocrazia, la scarsa rapidità d’azione ed un sistema di veti incrociati di cui si è spesso abusato sono ostacoli sempre più insopportabili al raggiungimento dei nobili obiettivi dell’organizzazione. Pare pertanto imporsi una riforma urgente.

Un primo aspetto da considerare è l’enorme costo di funzionamento delle Nazioni Unite. Il budget ordinario dell’organizzazione, nel biennio 2016-2017, è stato pari a 5,4 miliardi di dollari mentre il bilancio delle operazioni di mantenimento della pace ha sfondato il tetto dei 7 miliardi di dollari nel periodo compreso fra il luglio del 2016 e il giugno del 2017. Di fronte a cifre così impressionanti, il malumore del Presidente americano non si è fatto attendere dato che gli Stati Uniti contribuiscono per il 22% al bilancio ordinario e per il 28% al budget per le operazioni di peacekeeping. «Il bilancio delle nazioni Unite è aumentato del 140% e il suo personale è più che raddoppiato dal 2000, ma non vediamo risultati in linea con questi investimenti» ha tuonato il Presidente.

Trovare una soluzione al problema non è tuttavia un compito facile. Nelle dichiarazioni finali rese all’Assemblea Generale in occasione del World Summit delle Nazioni Unite tenutosi nel settembre del 2005, gli Stati membri dell’organizzazione hanno sottolineato «la necessità di decidere su ulteriori riforme al fine di utilizzare in modo più efficiente le risorse finanziarie e umane disponibili dell’Organizzazione». Oggi, a distanza di oltre dieci anni da quella dichiarazione, quasi 130 paesi, su un totale di 193 Stati membri, si sono già impegnati, su richiesta degli Stati Uniti, per una ripartizione più equilibrata degli oneri finanziari e militari fra le Nazioni e per una maggiore chiarezza nella definizione degli obiettivi delle operazioni di peacekeeping. E, su pressione dell’amministrazione statunitense, l’ONU ha già tagliato il proprio bilancio di oltre 500 milioni di dollari.

Tuttavia, la riforma di un’organizzazione così complessa ed importante nello scenario mondiale non può non focalizzarsi sul ruolo e l’organizzazione dell’Assemblea Generale dell’ONU: «il maggior organo rappresentativo, politico e deliberativo delle Nazioni Unite», secondo la definizione contenuta nel documento in cui il Center of Un Reform Education analizza le conclusioni del World summit del 2005. Tale documento si focalizza sulle principali criticità relative al funzionamento dell’Assemblea Generale, per poi delineare le proposte idonee a superarle.

L’Assemblea, pur continuando a rivestire un ruolo fondamentale nell’elaborazione del diritto internazionale, è paralizzata dalla lentezza dei suoi processi decisionali. Il documento parla di «discussioni ripetitive e lunghe, lenti processi decisionali e risoluzioni opache o riciclate, per lo più senza meccanismi per assicurare o addirittura valutare la loro attuazione». I lavori dell’organismo vengono inoltre rallentati dalle continue divisioni fra gli Stati membri, divisioni che ripercorrono l’antica e mai ricucita frattura fra Nord e Sud del mondo. Le ripercussioni sulla reputazione dell’Assemblea sono inevitabili: «I media sono più propensi a riferire più ciò che divide gli Stati membri che ciò che li unisce», si legge nel documento.

Non sono, tuttavia, mancati segnali incoraggianti sulla strada delle riforme. Con la  risoluzione 59/313 del 2005, l’Assemblea ha infatti ritenuto che, ai fini del mantenimento della pace, la Carta delle Nazioni Unite le consenta di agire in via d’urgenza, pur facendo salva la competenza primaria del Consiglio di Sicurezza in materia. Anche se il documento del World Summit non manca di ricordare come «le divisioni che impediscono al Consiglio di raggiungere un accordo difficilmente si trasformeranno in un ampio consenso di fronte all’Assemblea Generale».

Il maggiore punto debole del funzionamento dell’Assemblea è dato, tuttavia, dalla difficoltà di attuazione delle sue risoluzioni. Tali risoluzioni, infatti, non sono vincolanti, pertanto la loro esecuzione è in larga parte lasciata alla volontà politica degli Stati membri. Un valido strumento per porre un argine al problema viene individuato dalla stessa Assemblea con l’approvazione della risoluzione 58/126 del 2003: «Le risoluzioni dovrebbero essere più concise, focalizzate e orientate all’azione. I paragrafi di preambolo dovrebbero normalmente essere mantenuti al minimo».

I lavori dell’Assemblea Generale potrebbero essere razionalizzati anche grazie ad un rafforzamento del ruolo del suo Presidente. Il documento del 2005 parla in proposito di «fornitura di risorse adeguate messe a disposizione della presidenza, come ad esempio un personale sufficiente pagato dal bilancio ordinario, un migliore spazio per uffici e conferenze, servizi di protocollo sia presso la sede ONU che all’estero».

Sul punto l’Assemblea Generale ha già compiuto un significativo passo avanti con la già citata risoluzione 59/313, la quale autorizza il suo Presidente a proporre dibattiti interattivi all’interno dell’Assemblea e ad espandere le risorse a disposizione del proprio ufficio.

Infine, appare fondamentale un miglioramento dei rapporti fra l’Assemblea ed il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, intervenendo sulla disparità di potere esistente fra i due organi e migliorandone la dialettica. Lo stesso documento del 2005, infatti, ritiene che l’opera dell’Assemblea Generale debba diventare importante tanto quanto quella del Consiglio, sottolineando come «i disegnatori della Carta delle Nazioni Unite avevano previsto ruoli separati, ma altrettanto importanti per l’Assemblea Generale ed il Consiglio di Sicurezza»

Oggi, sono passati dodici anni da quell’ambizioso progetto, ma non se ne sono dimenticate le linee guida. E nonostante un progetto riformista arrivi in ogni caso in ritardo rispetto ai mutati scenari mondiali, necessità quali la rivitalizzazione dell’Assemblea Generale e la ridefinizione dei suoi rapporti con il Consiglio di Sicurezza continuano ad essere al centro del dibattito. Ne parliamo con la professoressa Nicoletta Pirozzi, esperta di Nazioni Unite presso l’Istituto Affari Internazionali (IAI) e docente presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università degli studi Roma Tre.

Di fronte alle sfide di un mondo sempre più globalizzato le Nazioni Unite si sono spesso dimostrate inefficaci nelle loro azioni: la lentezza dei processi decisionali e il fardello della burocrazia interna ne hanno spesso paralizzato l’ azione. Ma se l’esigenza di riforma dell’organizzazione era già sentita da diverso tempo come mai non si è arrivati prima a un progetto concreto e organico come quello delineato in questi giorni?

Le Nazioni Unite sono una organizzazione molto complessa ed articolata in cui si concentrano gli interessi di una pluralità di Stati membri ed è comunque l’organizzazione più rappresentativa, nonostante i limiti, a livello mondiale. Le proposte di riforma  del sistema ONU, quindi intendiamo il Consiglio di Sicurezza, la Assemblea Generale, gli altri organi e agenzie delle  Nazioni Unite o anche  ambiti specifici dell’ONU come quello del peacekeeping si sono moltiplicate nel corso degli anni perché da tutti era sentita l’esigenza di una riforma che andasse verso una maggiore efficacia dell’organizzazione ed una maggiore rappresentatività. Tuttavia queste riforme sono state sempre bloccate per i veti incrociati dei membri delle Nazioni Unite, oppure per interessi divergenti nell’ambito dell’Assemblea Generale. Soltanto con il  nuovo millennio e le nuove sfide a cui le Nazioni Unite hanno dovuto rispondere, si è avvertita una spinta maggiore a questo tipo di riforma e questo ha portato, anche grazie all’attivismo, a livello istituzionale, del Segretario Generale delle Nazioni Unite e all’Assemblea nel suo complesso, a una proposta più articolata di riforma.

Concentrandoci prima sull’Assembla Generale delle Nazioni Unite, quali sono i principali snodi della riforma di questo organo?

L’idea è di rendere l’Assemblea Generale più efficace nella presa di decisioni a livello di Nazioni Unite. Quindi la riforma si incentra soprattutto sui metodi di lavoro dell’Assemblea e delle sue commissioni in modo da rendere le procedure decisionali più snelle e soprattutto per dare la possibilità a tutti i membri dell’Assemblea Generale di esprimere le proprie posizioni e di portare avanti progetti di riforma più specifici.

A questo proposito, un altro punto che era stato evidenziato nell’ultimo tentativo di riforma, quello del 2005, era la scarsa attuazione delle risoluzioni dell’Assemblea Generale che, non avendo carattere vincolante, sono spesso rimesse alla volontà politica dei singoli Stati. Le Nazioni Unite come pensano di affrontare questo problema?

L’obiettivo è quello di trasformare in azione ciò che viene approvato nei principi e nelle linee generali in Assemblea. Ovviamente non cambia la natura degli atti che vengono adottati dalla stessa, ma proprio attraverso questo avvicendamento delle procedure si cerca di dare maggiore attuazione a quanto deciso nell’organo assembleare delle Nazioni Unite.

Ricordiamo che l’altro organo fondamentale dell’ONU è il Consiglio di Sicurezza. Si è più volte discusso nel corso degli anni di riformarlo e sempre in occasione del summit del 2005 si è sottolineato come una riforma del Consiglio di sicurezza sia opportuna anche per rendere più armonioso, più equilibrato, il rapporto con l’Assemblea Generale. Come si potrebbe, quindi, riformare il Consiglio in modo da migliorare la sua dialettica con l’Assemblea?

Le proposte di riforma della composizione del Consiglio di Sicurezza non sono state mai attuate proprio per questa logica di contrapposizione fra Stati membri. Questo perché con il passare degli anni si sono delineati vari gruppi che hanno proposto soluzioni alternative per rendere il Consiglio di Sicurezza più rappresentativo e più efficace, senza poi trovare una quadra su una proposta condivisa. Solo a titolo di informazione ricordiamo la posizione italiana, che è anche quella del gruppo cosiddetto Uniting for Consensus, la quale è a favore di una riforma del Consiglio di Sicurezza che passi attraverso un ampliamento del numero dei membri non permanenti del Consiglio, mentre la posizione del cosiddetto Gruppo dei Quattro nel quale giocano invece Germania, Giappone, India e Brasile è quella di ampliare anche il numero dei membri permanenti eventualmente anche con diritto di veto. Infine c’è la posizione africana, che è l’unica proposta regionale coerente, in cui si cerca  appunto di avere una maggiore rappresentatività per il continente africano con l’elezione di nuovi membri permanenti e non permanenti. Al di là della composizione, che rimane un nodo cruciale ed irrisolto nella riforma del Consiglio di Sicurezza,  quello che si è cercato di riformare sono anche i metodi di lavoro del Consiglio per renderli più trasparenti e soprattutto collegarli poi al lavoro dell’Assemblea Generale al fine di  permettere a  tutti quegli Stati che votano e discutono in Assemblea Generale, ma che non fanno parte del Consiglio di Sicurezza, di poter in qualche modo incidere su questioni vitali dell’organizzazione. Quindi, per esempio, si è deciso di rendere le riunioni dell’Assemblea Generale e del Consiglio di Sicurezza più collegate, moltiplicare le occasioni di riunioni pubbliche del Consiglio di Sicurezza ed in generale di allineare il lavoro dei due organi delle Nazioni Unite sulle questioni più rilevanti.

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