mercoledì, luglio 18

Caso Aquarius: profili di responsabilità internazionale e politica di chiusura Gli sbarchi sono destinati a moltiplicarsi, la vicenda dell’Aquarius a ripetersi – come sta già accadendo di fronte alla Sicilia -, nell’assenza di un’intesa cooperativa tra gli Stati mediterranei. Responsabilità internazionale per l’Italia e aspetti sanzionatori: intervista a Andrea Caligiuri, Docente di Diritto Internazionale dell’Università di Macerata

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A 4 giorni dal soccorso di 629 persone a largo della Libia e nella lunga navigazione che la separa dal porto di Valencia, l’Aquarius, affiancata dalle navi italiane ‘Dattilo’ (in testa) e ‘Orione’, sulle quali sono stati trasferiti due terzi dei passeggeri, sta viaggiando in condizioni meteo difficili: vento fino a 35 nodi e mare in peggioramento (onde di 3 metri in prossimità di Capo Carbonara, Sardegna), che hanno imposto una deviazione nella rotta verso Nord (Bocche di Bonifacio, Corsica).

Intanto, ieri mattina alle 10, ha attraccato nel porto di Catania la nave ‘Diciotti’ della Guardia Costiera con oltre 932 persone a bordo e due corpi senza vita.

Il tempo meteo e le ore di navigazione sono dati oggettivi e fattori di rischio. Il ‘tempo’ della politica, a volte esplosivo, mette in scena, attraverso dichiarazioni, ricuse e critiche reciproche, una competizione sovrana tra Stati che fanno parte di un’unica organizzazione internazionale (nel nostro caso, l’UE). Paradossalmente, il vuoto di dialogo che oggi interessa la politica di asilo comune (un obiettivo che gli Stati membri si sono prefissi un ventennio fa) dovrebbe contenere in sé il superamento delle tensioni diplomatiche, soprattutto in materia ai salvataggi in mare, regolati da antiche consuetudini e normative internazionali da tempo ratificate.

Lo scarto tra criticità reali e misurabili e uno scontro che, nella sua risonanza mediatica può stemperarsi in un colloquio tra premier, sembra assente per chi si trova in mare: passeggeri soccorsi ed equipaggi, statali e privati, che si adoperano per la tutela della vita umana in mare: un dovere giuridico non esclusivo e cooperativo, che fa a pugni con la politica di chiusura promossa dal Ministro degli Affari Interni: per Matteo Salvini, negare o autorizzare l’accesso ai porti italiani dipende, formalmente, dal fatto che le navi appartengano a una ong – come nel caso dell’Aquarius e, in questo momento, delle navi Trenton (della Marina USA) e Sea Watch 3 – o alla Guardia Costiera, che svolge funzioni di coordinamento per tutte le imbarcazioni che prestano soccorso.

In questa vicenda, tenere i porti chiusi è come ‘camminare sul filo’ di alcune circostanze oggettivamente rilevanti per la responsabilità internazionale dello Stato. Si tratta di questioni che hanno a che fare con la sicurezza della nave e dell’equipaggio e la vita delle persone a bordo: il limite massimo di passeggeri previsto (500 contro i 629 soccorsi); il tempo durante il quale la nave, ferma in una punto del Mediterraneo, ha atteso che le fosse comunicato un porto sicuro di destinazione; il rapido peggiorare delle condizioni meteorologiche; il dirottamento della nave su un porto di destinazione non facile da raggiungere (Valencia). Tutto questo ha a che vedere con il corretto adempimento dell’obbligo di salvataggio che deriva dalla salvaguardia della vita umana in mare.

Il pericolo – e il caso in esame lo evidenzia – è una realtà in movimento: qualcosa che, in quelle condizioni, sopraggiunge rapidamente, perché l’autonomia di ore e risorse è limitata. Il medico a bordo può dire: ‘qui non c’è nessuno che sia in pericolo di vita o in condizioni tali da richiedere un ricovero e cure mediche immediate’. Qualche ora dopo, però, la situazione può essere cambiata.

Tuttavia, occorrono informazioni dettagliate capaci di restituire, nella specificità del caso, quali fossero le reali condizioni di rischio e pericolo della nave e dei suoi passeggeri. In proposito, l’Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (ASGI) parla di «gravi responsabilità del Governo italiano nella conduzione complessiva di tutte le operazioni» e ritiene la condotta del Centro di Coordinamento per il Soccorso in mare (RCC) di Roma «suscettibile di integrare almeno la fattispecie dell’omissione di soccorso ai sensi dell’Art. 593 c.p.» (con la questione, sollevata nel comunicato, di una ipotetica responsabilità penale de catena di comando italiana).

In questa sede non si parlerà di responsabilità penale, ma degli elementi che potrebbero comportare, in capo a uno Stato, una responsabilità internazionale rispetto agli obblighi stabiliti dal diritto del mare e alla tutela dei diritti fondamentali a bordo dell’Aquarius, a livello internazionale ed europeo.

Risponde Andrea Caligiuri, Docente di Diritto Internazionale dell’Università di Macerata.

 

Professor Caligiuri, pensando alla vicenda della nave Aquarius e alla ‘Lettera aperta’ redatta dal Gruppo di Interesse sul Diritto del Mare, di cui Lei fa parte, quali sono gli scenari possibili nel caso in cui l’Italia fosse chiamata a rispondere per violazioni di obblighi internazionali?  Da chi potrebbe essere ‘citata in giudizio’, di fronte a quale giurisdizione e con quali conseguenze?

Se si vuole prospettare un qualche scenario di responsabilità internazionale dell’Italia, ciò sarà possibile in relazione alle violazioni delle Convenzioni internazionali che prevedono il salvataggio della vita umana in mare, quindi l’obbligo di salvare e soccorrere navi in difficoltà in mare. In primis, troviamo la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (CNUDM) del 1982, affiancata da altri accordi come la Convenzione di Amburgo (SAR) del 1979 o la Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare (SOLAS) del 1974, tutte ratificate dall’Italia.

Uno Stato firmatario di queste Convenzioni potrebbe porre un ricorso davanti una giurisdizione internazionale nei confronti di un altro Stato contraente, prospettando che quest’ultimo Stato abbia violato degli obblighi convenzionali. Una tale giurisdizione potrebbe essere, a seconda del tipo di Convenzione che si ritiene essere stata violata, la Corte Internazionale di Giustizia (CIG) oppure, nel caso della Convenzione ONU sul diritto del mare, anche il Tribunale Internazionale del diritto del mare (TIDM). Tutt’altra cosa sarà dimostrare se effettivamente la violazione si sia prodotta.

Dalle poche informazioni che conosco – non sapendo quanto, nel dettaglio, siano complete ed esatte – occorre tenere presente che la nave Aquarius ha una capacità per ospitare un massimo di 500 persone a bordo, invece il numero di migranti salvati supera il limite massimo di passeggeri che sarebbe consentito in condizioni normali di ben oltre le 100 unità. Questo potrebbe costituire, di per sé, un rischio alla navigazione sicura di quella nave. Inoltre, in attesa che il Governo spagnolo offrisse di accogliere la nave nel porto di Valencia sembra che questa nave sia stata tenuta ferma in una determinata zona del Mediterraneo – non so bene quale – in attesa che le fosse indicato il “porto sicuro” verso cui navigare. Anche questo aspetto, da solo, potrebbe costituire un rischio per la sicurezza della nave, del suo equipaggio e dei suoi passeggeri, anche alla luce del fatto che le condizioni meteorologiche nel Mediterraneo stavano cambiando repentinamente.

Pertanto, da questi elementi si potrebbe desumere come sia stato fatto correre un rischio eccessivo alla nave e soprattutto ai suoi passeggeri non fornendo l’indicazione immediata di riparare in un porto sicuro. Questo potrebbe essere il punto su cui far valere un ricorso in violazione degli obblighi convenzionali in materia di soccorso e salvataggio. Però bisognerebbe conoscere, nel dettaglio, che cosa sia realmente accaduto e quali fossero le reali condizioni di rischio e di pericolo per la nave e i passeggeri a bordo. Ad esempio, si è detto anche che le navi italiane, del Corpo delle Capitanerie di Porto, a quanto riferito dal Governo italiano, abbiano assistito in ogni momento l’Aquarius. Possiamo speculare sull’argomento, ma servono informazioni chiare.

Altro problema è costituito dal dirottamento della nave su un porto che, comunque, è difficile da raggiungere: per arrivare a Valencia, in Spagna, occorrono ulteriori giorni di navigazione rispetto al punto in cui l’Aquarius si trovava. Anche questo può comportare un rischio aggiuntivo per la sicurezza della nave e la vita delle persone che sono a bordo. Tutta questa serie di elementi e quant’altro sia possibile prendere in considerazione può essere utilizzato per dire che, effettivamente, non si è adempiuto correttamente all’obbligo di soccorso e salvataggio della vita umana in mare.

In merito alle violazioni della Convenzione ONU sul diritto del mare, a cosa è legata la scelta da parte di uno Stato di rivolgersi alla CIG o al TIDM?

È la stessa Convenzione a prevedere un sistema di soluzione delle controversie in cui gli Stati possono scegliere, oltre al ricorso a mezzi di soluzione diplomatica, anche la possibilità di ricorrere a procedure obbligatorie davanti a giurisdizioni internazionali. Alla luce di quanto prevede la Convenzione, l’Italia ha scelto come mezzo di soluzione delle controversie la CIG e il TIDM.

Tornando alla domanda iniziale, se, in un ipotetico caso, la controversia riguardasse l’Italia e la Spagna – cito la Spagna perché un ministro di questo governo a prospettato una responsabilità internazionale dell’Italia –  anche la Spagna ha identificato i due citati organi giurisdizionali come mezzi cui ricorrere in caso di controversie relative alla Convenzione ONU sul diritto del mare. Quindi, se la Spagna dovesse decidere di andare avanti su questa strada, sceglierà liberamente se recarsi davanti alla CIG o al Tribunale Internazionale del diritto del mare. In questa ipotesi, l’Italia sarà convenuta e si difenderà nel merito.

In quali casi, invece, si potrà adire la Corte Europea dei Diritti Umani?

La possibilità di rivolgersi alla Corte di Strasburgo riguarda i casi di violazione degli obblighi derivanti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali (CEDU).

Già in passato la Corte ha affermato che la CEDU possa applicarsi anche al di là della dimensione meramente territoriale dello Stato, come accaduto nel caso dei respingimenti in mare dei migranti verso la Libia. Ricordiamo che proprio l’Italia è già stata condannata dalla Corte europea dei Diritti dell’Uomo (Caso Hirshi Jamaa e altri contro Italia, Sentenza del 23 febbraio 2012).

Le norme convenzionali più significative che potrebbero essere richiamate sono l’Art. 2, sul diritto alla vita; l’Art. 3 sul divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti: nel momento in cui le persone fossero respinte nel luogo di provenienza, potrebbero essere sottoposte a tortura o trovarsi, comunque, in pericolo di vita; o ancora, l’Art. 4, del Protocollo 4 relativo al divieto di espulsioni collettive, sempre nel caso in cui vi fossero respingimenti, e l’art. 13 sul diritto ad un rimedio effettivo.

Oltre ai ricorsi presentati da chi subisce lesioni dei propri diritti, ci sono altre ipotesi di ricorso contro uno Stato che viola la CEDU?

Esiste l’ipotesi dei ricorsi interstatali, ovvero un ricorso presentato da uno Stato contraente la Convenzione contro un altro Stato contraente. In questo caso potremmo, ancora, pensare che la Spagna imputi all’Italia di avere violato una serie di obblighi derivanti dalla CEDU, ossia i diritti riconosciuti ai migranti che si trovino in circostanze simili a quelle dell’Aquarius. Tuttavia, nell’ambito della CEDU, lo strumento del ricorso interstatale è utilizzato molto raramente.

È una questione di ‘convenienza’ politica tra gli Stati?

Essenzialmente sì. Gli Stati tendono a gestire queste questioni a livello politico-diplomatico.

Quindi ci sono poche probabilità di assistere a un futuro ricorso interstatale? Pensiamo non solo alla Spagna, ma anche al rinnovarsi della tensione tra Italia e Francia

Volendo azzardare una previsione, probabilmente non succederà nulla: molte dichiarazioni di esponenti politici, anche di governo, dei diversi Paesi sono espresse sull’onda dell’emotività o della convenienza politica: ognuno cerca di porre il proprio Paese sotto una luce positiva e tutto quel che si dice non necessariamente avrà un seguito.

Diversamente, ritiene probabile, da parte di uno o più passeggeri dell’Aquarius, un ricorso contro l’Italia in base ai principi sanciti dalla CEDU?

Nel momento in cui i passeggeri dell’Aquarius saranno trasferiti in Spagna, avranno accesso a un’assistenza legale, con la conseguente possibilità di istruire ricorsi che arrivino anche alla Corte di Strasburgo. Questo potrebbe sicuramente accadere, sempre che i migranti si siano venuti a trovare in un qualche momento sotto la giurisdizione dell’Italia.

Nel caso in cui, restando nel dominio delle ipotesi, l’Italia fosse ritenuta responsabile, che conseguenze si avrebbero? Ci sono sanzioni? 

Generalmente, la sentenza di un giudice internazionale si limita a constatare la violazione di un obbligo internazionale da parte dello Stato e ad imporre allo Stato garanzie di non ripetizione dell’illecito. Di norma, non si hanno conseguenze di altro tipo.

Potrebbero, invece, prodursi conseguenze diverse nel caso di un ricorso davanti alla Corte Europea dei Diritti Umani di Strasburgo?

Se si pensa a un ricorso interstatale, in caso di una eventuale condanna avremmo da parte della Corte europea una sentenza di accertamento della violazione dei diritti protetti dalla CEDU, imponendo allo Stato garanzie di non ripetizione dell’illecito.

Le cose cambiano nel caso dei ricorsi individuali contro lo Stato che ha violato la CEDU, la Corte europea dei Diritti Umani, oltre ad accertare l’eventuale violazioni di norme convenzionali da parte dello Stato, può decide misure risarcitorie da riconoscere alle vittime.

In entrambe le tipologie di ricorsi citati, la Corte potrebbe, eventualmente, indicare allo Stato anche l’adozione di specifiche misure di carattere generale o particolare. Ciò vuol dire che potrà indicare allo Stato l’obbligo di modificare in una determinata direzione – chiaramente conforme alla CEDU – le proprie leggi, norme e prassi nazionali, che sono state alla base della violazione della Convenzione.

In questo caso, per l’Italia, quale sarebbe la normativa da modificare? C’è stata una decisione unilaterale da parte del Ministro degli Interni, mentre proseguiva l’azione di coordinamento della Guardia Costiera nazionale…

Il riferimento alla ‘normativa nazionale’ può comprendere anche le procedure amministrative utilizzate per coordinare e regolamentare queste operazioni in mare. Con un richiamo a una maggiore attenzione agli obblighi convenzionali, non si entra certo nel merito della singola normativa: tale richiamo, posto in termini generali, indica allo Stato di incidere su una determinata normativa o prassi che, qualora non fosse modificata, porrebbe il rischio di ulteriori violazioni della Convenzione oltre il caso discusso. Questa è l’ottica di azione della Corte.

Ci sono, nella casistica globale, casi significativi rispetto alle ipotesi ora delineate soprattutto pensando alla responsabilità addotta di fronte alla CIG o al Tribunale Internazionale per il diritto del mare?

In merito a queste ipotesi, non esiste una casistica di ricorsi per violazione dell’obbligo del soccorso in mare. Gli Stati non sono mai arrivati ad instaurare vere e proprie controversie davanti a un giudice internazionale. Il dibattito tra Stati si è sempre mantenuto a livello politico-diplomatico, su una più o meno stringente interpretazione dell’obbligo a seconda del Paese.

Quindi se si volessero cercare precedenti rispetto alle tre ipotesi di giurisdizione adita, occorrerà limitarsi alla casistica della Corte di Strasburgo?

Sì, ma – ripeto – rispetto alla giurisprudenza della Corte relativa ai ricorsi presentati da individui direttamente lesi nei loro diritti ancorché, appunto, per vicende connesse alla gestione dell’immigrazione da parte dello Stato chiamato in causa.

Permettendo o sbarrando l’accesso ai porti italiani, Salvini distingue tra le navi delle ong e quelle della Guardia Costiera, nonostante – e l’Aquarius, come si è visto, non fa eccezione – le prime, nel Mediterraneo centrale, siano abitualmente coordinate dall’RCC di Roma. Questa distinzione ha qualche valore rispetto alle norme internazionali?

No, nessuno. In base al diritto internazionale, qualunque nave (e il suo comandante) ha l’obbligo di intervenire per prestare soccorso o salvare la vita umana in mare. Se ha notizia di una nave in pericolo, sarà obbligata a prestarle aiuto. Quindi non ci sono differenze.

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